平成23年(行ヒ)第452号 損害賠償等請求住民訴訟事件 平成25年3月28日 第一小法廷判決主文 原判決中上告人敗訴部分を破棄する。
前項の部分につき本件を名古屋高等裁判所に差し戻す。
 理由
上告代理人西澤博ほかの上告受理申立て理由第2について
1 本件は,三重県の志摩市等により組織される鳥羽志勢広域連合(以下「本件 広域連合」という。)か締結したし尿及ひ浄化槽汚泥の積替え保管場所等の賃貸借 契約について,志摩市の住民てある被上告人か,上記契約に定められた賃料は不当 に高額てありその賃料の支出のうち適正額を超える部分は違法てあると主張して, 本件広域連合の執行機関てある上告人を相手に,地方自治法292条により準用さ れる同法242条の2第1項1号に基つき,上記賃料のうち本件広域連合の監査委 員か適正額として勧告した額を超える部分に係る公金の支出の差止めを求めるとと もに,同項4号に基つき,平成19年2月から同23年6月まての間に本件広域連 合の長の職にあった者2名に対して各在任期間中の上記賃料に係る公金の支出額の うち被上告人か主張する適正額を超える部分に相当する金額及ひ遅延損害金の損害 賠償請求をすること等を求める住民訴訟てある。2 原審の確定した事実関係等の概要は,次のとおりてある。
(1) 本件広域連合は,し尿処理等の広域的処理を行うこと等を目的として平成11年4月1日に三重県の鳥羽市,当時の志摩郡磯部町,阿児町,浜島町,大王町及ひ志摩町(平成16年10月1日以降は合併により志摩市)並ひに当時の度会郡南勢町及ひ南島町(平成17年10月1日以降は合併により南伊勢町)により組織 され,上記各合併を経て現在は志摩市,鳥羽市及ひ南伊勢町により組織される特別 地方公共団体てある。上記合併前の志摩郡においては,各家庭からし尿等の積替え 保管施設てあるし尿中継槽まての運搬距離を平準化し各町のし尿くみ取り料金に格 差か出ないようにするなとのため,各町にそれそれ1か所すつし尿中継槽か設けら れており,業者か各家庭からくみ取ったし尿をし尿中継槽まて運搬し,本件広域連 合かし尿中継槽からし尿処理施設まての運搬を行っていた。このうち,志摩町のし 尿中継槽(以下「旧し尿中継槽」という。)は,容量か20kl のものてあった。(2) 本件広域連合は,平成12年頃,旧し尿中継槽の近隣住民から臭気に対す る苦情を多数受けるようになったか,脱臭装置の設置等による対策のみて解決する 見込みか低く,かつ,当時の住民規模に照らして旧し尿中継槽の増改築か必要てあ るにもかかわらすその敷地か狭小て増改築か困難てあったことなとから,旧し尿中 継槽を閉鎖して別の敷地にし尿中継槽を建設することを検討するようになった。ま た,本件広域連合においては,志摩町内に新たなし尿中継槽を建設する必要かある とされていたか,その理由は,各町のし尿くみ取り料金を一律にするため,各町に 1か所すつし尿中継槽を建設しなけれはならす,建設中てあるし尿処理施設の処理 能力との関係て,し尿等の海洋投棄か全面禁止される平成19年1月まてに新たな し尿中継槽を完成させる必要かあるとの認識によるものてある。(3) さらに,本件広域連合は,平成15年7月,旧し尿中継槽の周辺住民から 強い苦情と旧し尿中継槽の閉鎖を求める要望を受けた。そのため,当時,志摩町の 町長て本件広域連合の副連合長を務めていたBは,旧し尿中継槽を利用していたく み取り業者てあるA協業組合(以下「A協業組合」という。)に対し,旧し尿中継槽の閉鎖について理解を求め,当分の間は大王町のし尿中継槽を代替使用すること を提案するとともに,志摩町内に建設する新たなし尿中継槽の用地の確保について も相談をした。これに対し,A協業組合は,旧し尿中継槽の閉鎖後新たなし尿中継 槽か完成するまてA協業組合か志摩町内に有する貯留槽(以下「本件貯留槽」とい う。)を本件広域連合に無償て貸すことを提案するとともに,新たなし尿中継槽の 用地としてA協業組合所有の土地を貸すことを提案した。本件広域連合は,これを 受けて,同月22日に旧し尿中継槽を閉鎖し,本件貯留槽の代替使用を開始した。
 なお,本件貯留槽の代替使用については,平成17年3月10日,本件広域連合と A協業組合との間て賃貸借契約か締結され,契約期間は本件広域連合か借用を開始 した日から新たなし尿中継槽か完成する日まて,賃料はその全期間を通して50万 円とされた。(4) 新たなし尿中継槽の用地に関するA協業組合の提案を受けて,本件広域連 合においては,平成15年10月頃から第1審判決別紙物件目録記載の土地(以下 「本件土地」という。)の一部を賃借することについて検討を開始し,本件広域連 合の議会の定例会て担当課長から本件土地の一部を賃借して200t規模のし尿中 継槽を設置することを考えていることなとか説明された。本件土地は,国道260 号線志摩ハイハスと約4mの間口て接し,そこから約110mにわたって延ひる通 路部分と,その奥のおおむね楕円状の部分とから成る,総面積(実測)3531. 7mの旗竿状の土地てある。本件広域連合は,平成16年6月頃から,本件土地又はその一部を賃借すること を前提に,A協業組合と協議をし,賃料について鑑定による価格を基準とすること 等を要望した。これに対し,A協業組合は,し尿中継槽を建設すると土地価格か低下すること,その建設により本件土地及ひその周辺の土地について検討していた高 齢者施設等の建設その他の計画か実現てきなくなることなとを理由に,賃料につい て鑑定価格を基準にすることに反対し,月額140万円にするよう要求した。これ を受けて,本件広域連合か,内部ての検討等を踏まえ,同年9月21日の協議の場 て,A協業組合に賃料の減額を要求すると,A協業組合は,最低ても月額70万円 か必要てあるとしたものの,更なる交渉の結果,本件土地のうち通路部分を除いた 部分を月額50万円て賃貸することを了承した。本件広域連合は,平成16年10月,合併後の志摩市の市長職務執行者を通し て,A協業組合に更なる賃料の減額を要望したか,A協業組合は,月額50万円に 満たない賃料ては本件土地を貸さない旨を回答して,減額に応しなかった。その 後,本件広域連合は,本件土地全てを月額50万円て賃借することとして,平成1 7年2月21日の議会において,借地料年額600万円を計上した平成18年度予 算か承認された。(5) 本件広域連合は,平成17年8月18日,A協業組合との間て,本件土地 を要旨次の約定て賃借するとの合意をした(以下,この合意を「本件賃貸借契約」 という。)。用途 関係町から生するし尿及ひ浄化槽汚泥の積替え保管場所(中継槽用 地)並ひに進入路期間 協議して別に定める時から平成21年3月31日まて。たたし,こ の期間満了の3か月前まてに本件広域連合又はA協業組合のいすれ からも異議の申出かないときは,期間満了の日の翌日から1年間延 長するものとし,その後において期間か満了したときも同様とする。
賃 料 年額600万円(月額50万円)
本件広域連合は,平成17年12月1日,A協業組合との間て,本件賃貸借契約 における契約期間の始期を同日とする旨合意し,同月分から賃料の支払を開始する とともに,同18年3月頃まてに本件土地上に新たなし尿中継槽を完成させた。(6) 被上告人は,平成20年1月24日付けて,本件広域連合の監査委員に対 し,本件賃貸借契約に定められた賃料を減額し,既に支払われた適正額を超える賃 料を返還するよう必要な措置を講することを求める旨の住民監査請求をした。同監 査委員は,同年3月19日,本件広域連合の長の裁量を考慮しても本件土地の年間 賃料は258万8736円を上回るものてはなく本件賃貸借契約に定められた賃料 は不当に高額てあるとして,上告人に対し必要な措置を講すへきことを勧告した か,上告人は,同監査委員に対し,この勧告に従わない旨を通知した。(7) 本件広域連合は,平成22年11月22日,A協業組合との間て,本件賃 貸借契約に基つく本件土地の賃料につき,同23年1月1日から同年12月31日 まてを年額500万円(同年1月分から11月分まては月額41万7000円,同 年12月分は41万3000円)とし,同24年1月1日から同年12月31日ま てを年額400万円(同年1月分から11月分まては月額33万4000円,同年 12月分は月額32万6000円)と変更する旨の契約(以下「本件変更契約」と いう。)を締結した。(8) 本件広域連合は,本件賃貸借契約(本件変更契約の締結後はこれに基つく 変更後のもの)に基つき,その長かCてあった平成19年2月から同20年10月 30日まての間,同19年1月分から同20年9月分まての賃料月額50万円の各支出をした。また,本件広域連合は,その長かBに代わった後,平成20年11月 から同23年1月まての間,同20年10月分から同22年12月分まての賃料月 額50万円,同23年2月から同年6月まての間,同年1月分から同年5月分まて の賃料月額41万7000円の各支出をした。(9) 被上告人か原審て証拠として提出した不動産鑑定士梅村斉ほか1名作成の 鑑定評価書は,本件土地付近に設定した標準画地の価格から,本件土地の形状,面 積,接道状況等を考慮して本件土地の基礎価格を求め,これに期待利回りを乗し て,本件賃貸借契約か締結された平成17年8月18日の時点における本件土地の 適正賃料を年額81万7000円としている(以下,この鑑定評価を「本件私的鑑 定」という。)。3 原審は,上記事実関係等の下において,要旨次のとおり判断して,地方自治 法242条の2第1項4号に基つく被上告人の請求のうち年額100万円を超える 賃料支出額に係る部分及ひ同項1号に基つく被上告人の請求を認容した。(1) 本件賃貸借契約及ひ本件変更契約(以下併せて「本件各契約」という。) に係る違法事由の有無は賃料額の多寡によって判断されるへきてあり,代替施設の 有無等はその判断に際しての事情として検討することになる。本件賃貸借契約に定 める賃料額は,本件土地の適正賃料てある本件私的鑑定の前記評価額の7倍を超え る極めて高額なものてある。そして,大王町の中継槽の一時的な代替利用も不可能 てはないから,新たなし尿中継槽を平成19年1月末まてに設置すへき緊急性まて は認められす,また,本件広域連合は,他の候補地を探すことなく,A協業組合か ら高額な賃料を要求されると,単に減額を求める交渉に終始し,鑑定評価を実施し ないまま本件賃貸借契約の締結に応している。本件各契約に定める賃料額を決定しその支出をした本件広域連合の長は,その裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用し たものというへきてあり,本件各契約に基つく賃料の支出は,適正と認め得る賃料 額の上限てある年額100万円を超える部分に関して財務会計法規上の義務に違反 する違法な行為と評価すへきてある。(2) 本件土地につき前記の賃料て借り受ける旨を決定した本件広域連合の長の 判断に裁量権の範囲の著しい逸脱又はその濫用かあり,本件各契約に定める賃料の うち上記の上限を超える部分を無効としなけれは地方自治法2条14項,地方財政 法4条1項の趣旨を没却する結果となる特段の事情か認められるというへきてある 上,A協業組合においては,法外に高額な賃料を要求し,前記の経緯を経て本件賃 貸借契約の締結に至らせていたのてあって,本件各契約の賃料の約定は上記の上限 を超える限度て公序良俗に反し,私法上無効てある。4 しかしなから,原審の上記判断は是認することかてきない。その理由は,次 のとおりてある。(1) 地方自治法242条の2第1項4号に基つく被上告人の請求は,本件各契 約を締結した本件広域連合の長の判断か同法2条14項及ひ地方財政法4条1項に 違反することを前提とするものてあるところ,地方公共団体の長かその代表者とし て一定の額の賃料を支払うことを約して不動産を賃借する契約を締結すること及ひ その賃料の額を変更する契約を締結することは,当該不動産を賃借する目的やその 必要性,契約の締結に至る経緯,契約の内容に影響を及ほす社会的,経済的要因そ の他の諸般の事情を総合考慮した合理的な裁量に委ねられており,当該契約に定め られた賃料の額か鑑定評価等において適正とされた賃料の額を超える場合てあって も,上記のような諸般の事情を総合考慮した上てなお,地方公共団体の長の判断か裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものと評価されるときてなけれは,当該 契約に定められた賃料の額をもって直ちに当該契約の締結か地方自治法2条14項 等に反し違法となるものてはないと解するのか相当てある。前記事実関係等によれは,旧志摩郡においては,各家庭から生するし尿の運搬距 離を平準化し各町におけるし尿くみ取り料金に格差か出ないようにするなとのた め,各町にし尿中継槽か設けられていたのてあり,各町の合併後間もない本件賃貸 借契約締結当時においても同様に,本件広域連合か旧志摩町の区域内にし尿中継槽 を設置する必要性かあったということかてきる。そして,本件広域連合としては, 本件貯留槽は新たなし尿中継槽か完成するまての期間に限定して借りたものてあ り,また,旧大王町の区域内のし尿中継槽において同区域内から生するし尿等に加 えて旧志摩町の区域内て生するし尿等の積替え及ひ保管を継続的に行うことは困難 てあったと考えられるから,旧し尿中継槽か閉鎖されてから2年以上経過した本件 賃貸借契約締結当時において,速やかに新たなし尿中継槽の用地を確保する必要性 かあったというへきてある。そして,そもそも旧志摩町の区域内の旧し尿中継槽は周辺住民からの強い苦情を 受けて廃止されたものてあり,同区域内て新たなし尿中継槽の用地を確保すること は相当困難てあったと考えられるところ,他に具体的な候補地の存在もうかかわれ ない中て,本件広域連合かA協業組合から反対されて鑑定評価はしなかったものの 前記2(4)の相応の交渉を経て本件賃貸借契約を締結するに至った経緯それ自体か 不当なものてあったとはいえす,また,本件私的鑑定において適正とされた賃料の 額は,上記のようなし尿中継槽の用地を確保するという本件土地を賃借する目的や その必要性等の事情を考慮して算出されたものてないことは明らかてある。そうすると,旧志摩町の区域内にし尿中継槽の用地を確保するという本件土地を 賃借する目的やその必要性,契約の内容に影響を及ほす社会的,経済的要因として の当該施設の性質に伴う用地確保の緊急性や困難性といった事情の有無にかかわら す,本件賃貸借契約において鑑定評価を経すに定められた賃料の額及ひこれを一部 減額した本件変更契約所定の賃料の額か本件私的鑑定において適正とされた賃料の 額と比較して高額てあることをもって直ちに,本件各契約を締結した本件広域連合 の長の判断かその裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものてあったというこ とはてきない。(2) 次に,契約に基つく債務の履行として行われる公金の支出について地方自 治法242条の2第1項1号に基つく差止めを請求することかてきるのは,当該契 約か私法上無効てある場合に限られるところ(最高裁昭和56年(行ツ)第144 号同62年5月19日第三小法廷判決・民集41巻4号687頁参照),旧志摩町 の区域内て新たにし尿中継槽の用地を確保するために本件土地を賃借する必要性, 当該施設の性質に伴う用地確保の緊急性や困難性といった上記の諸事情に加え,本 件賃貸借契約に定められた賃料の額か当事者間て相応の交渉を経た上て合意された ものてあり,本件広域連合の議会においてその予算か承認されていたことなとから すると,本件私的鑑定において賃借の目的等を考慮することなく適正とされた賃料 の額と単純に比較して,本件各契約の賃料の約定か公序良俗に反するものとはいえ す,また,本件各契約を締結した本件広域連合の長の判断に裁量権の範囲の著しい 逸脱又はその濫用かあり,本件各契約を無効としなけれは地方自治法2条14項, 地方財政法4条1項の趣旨を没却する結果となる特段の事情か認められる(最高裁 平成17年(行ヒ)第304号同20年1月18日第二小法廷判決・民集62巻1号1頁参照)と直ちにいうこともてきないことは明らかてある。5 以上によれは,前記2の事実関係等から直ちに,本件各契約か違法に締結されたものてありその賃料の約定か私法上無効てあるとして,地方自治法242条の2第1項4号に基つく被上告人の請求の一部及ひ同項1号に基つく被上告人の請求を認容した原審の判断には,判決に影響を及ほすことか明らかな法令の違反かある。
 論旨は理由かあり,原判決中上告人敗訴部分は破棄を免れない。そして,被上告人の上記各請求については,旧志摩町の区域内にし尿中継槽の用 地を確保するために本件土地を賃借する必要性,当該施設の性質に伴う用地確保の 緊急性や困難性といった事情を総合考慮した上てなお,本件各契約を締結した本件 広域連合の長の判断か裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものとして違法と なるか否か,また,本件各契約を締結した本件広域連合の長の判断に裁量権の範囲 の著しい逸脱又はその濫用かあり,本件各契約を無効としなけれは地方自治法2条 14項,地方財政法4条1項の趣旨を没却する結果となる特段の事情か認められる ものとして本件各契約か私法上無効てあるといえるか否かについて審理を尽くす必 要かある。なお,仮に本件各契約か違法に締結されたものとみる余地かあるとすれ は,地方自治法242条の2第1項4号に基つく被上告人の請求については,その 対象とされている各月の支出に係るC及ひBの財務会計上の行為を明らかにした上 て,本件各契約に基つく債務の履行として行われた各月の財務会計上の行為それ自 体か当該職員の財務会計法規上の義務に違反する違法なものといえるか否か(最高 裁昭和61年(行ツ)第133号平成4年12月15日第三小法廷判決・民集46 巻9号2753頁,前記第二小法廷判決,最高裁平成21年(行ヒ)第162号同 年12月17日第一小法廷判決・裁判集民事232号707頁参照)等についても
審理する必要かある。そこて,以上の各点について審理を尽くさせるため,上記破 棄部分につき本件を原審に差し戻すこととする。よって,裁判官全員一致の意見て,主文のとおり判決する。
(裁判長裁判官 横田尤孝 裁判官 櫻井龍子 裁判官 金築誠志 裁判官白木 勇 裁判官 山浦善樹)
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