主文
 原判決を破棄する。
 被上告人の控訴を棄却する。
 控訴費用及ひ上告費用は被上告人の負担とする。
理由
 上告代理人柴田信夫、同菅充行、同谷池洋、同仲田隆明、同松本剛の上告理由第一について
 外国旅行の自由は憲法二二条二項の保障するところてあるか、その自由は公共の福祉のために合理的な制限に服するものてあり、旅券発給の制限を定めた旅券法一三条一項五号の規定か、外国旅行の自由に対し公共の福祉のために合理的な制限を定めたものてあつて、憲法二二条二項に違反しないことは、当裁判所の判例とするところてある(最高裁昭和二九年(オ)第八九八号同三三年九月一〇日大法廷判決・民集一二巻一三号一九六九頁)。これと同旨の原審の判断は正当てあり、論旨は採用することかてきない。
 同第二について
 原審の適法に確定したところによれは、上告人か昭和五二年一月八日被上告人に対し渡航先をサウテイ・アラヒアとする一般旅券の発給を申請したところ、被上告人は上告人に対し「旅券法一三条一項五号に該当する。」との理由を付した同年二月一六日付けの書面により右申請に係る一般旅券を発給しない旨を通知したというのてある。
 旅券法一四条は、外務大臣か、同法一三条の規定に基つき一般旅券の発給をしないと決定したときは、すみやかに、理由を付した書面をもつて一般旅券の発給を申請した者にその旨を通知しなけれはならないことを規定している。一般に、法律か行政処分に理由を付記すへきものとしている場合に、との程度の記載をなすへきかは、処分の性質と理由付記を命した各法律の規定の趣旨・目的に照らしてこれを決定すへきてある(最高裁昭和三六年(オ)第八四号同三八年五月三一日第二小法廷判決・民集一七巻四号六一七頁)。旅券法か右のように一般旅券発給拒否通知書に拒否の理由を付記すへきものとしているのは、一般旅券の発給を拒否すれは、憲法二二条二項て国民に保障された基本的人権てある外国旅行の自由を制限することになるため、拒否事由の有無についての外務大臣の判断の慎重と公正妥当を担保してその恣意を抑制するとともに、拒否の理由を申請者に知らせることによつて、その不服申立てに便宜を与える趣旨に出たものというへきてあり、このような理由付記制度の趣旨にかんかみれは、一般旅券発給拒否通知書に付記すへき理由としては、いかなる事実関係に基つきいかなる法規を適用して一般旅券の発給か拒否されたかを、申請者においてその記載自体から了知しうるものてなけれはならす、単に発給拒否の根拠規定を示すたけては、それによつて当該規定の適用の基礎となつた事実関係をも当然知りうるような場合を別として、旅券法の要求する理由付記として十分てないといわなけれはならない。この見地に立つて旅券法一三条一項五号をみるに、同号は「前各号に掲ける者を除く外、外務大臣において、著しく且つ直接に日本国の利益又は公安を害する行為を行う虞かあると認めるに足りる相当の理由かある者」という概括的、抽象的な規定てあるため、一般旅券発給拒否通知書に同号に該当する旨付記されたたけては、申請者において発給拒否の基因となつた事実関係をその記載自体から知ることはてきないといわさるをえない。したかつて、外務大臣において旅券法一三条一項五号の規定を根拠に一般旅券の発給を拒否する場合には、申請者に対する通知書に同号に該当すると付記するのみては足りす、いかなる事実関係を認定して申請者か同号に該当すると判断したかを具体的に記載することを要すると解するのか相当てある。そうてあるとすれは、単に「旅券法一三条一項五号に該当する。」と付記されているにすきない本件一般旅券発給拒否処分の通知
書は、同法一四条の定める理由付記の要件を欠くものというほかはなく、本件一般旅券発給拒否処分に右違法かあることを理由としてその取消しを求める上告人の本訴請求は、正当として認容すへきてある。原判決か右の程度の理由の記載をもつて旅券法一四条の要求する理由付記として欠けるところかないとしたのは、法律の解釈適用を誤つたものといわさるをえす、これをいう論旨は理由かあり、原判決は破棄を免れない。そして、本件一般旅券発給拒否処分を取り消した第一審判決は結論において正当てあり、被上告人の控訴はこれを棄却すへきものてある。
 同第三について
 所論の点に関する原審の認定判断は、原判決挙示の証拠関係に照らし、正当として是認することかてき、その過程に所論の違法はない。論旨は、ひつきよう、原審の専権に属する証拠の取捨判断、事実の認定を非難するものにすきす、採用することかてきない。
 よつて、行政事件訴訟法七条、民訴法四〇八条、三九六条、三八四条、九六条、八九条に従い、裁判官伊藤正己の補足意見かあるほか、裁判官全員一致の意見て、主文のとおり判決する。
 裁判官伊藤正己の補足意見は、次のとおりてある。
 旅券の本来の機能は、外国に渡航する国民に対し、その所属する国か本人の身分や国籍を証明し、外国官憲に便宜の供与と保護とを依頼するところにあつたか、現在ては、諸外国とも旅券を所持しない外国人を一般に入国させないという国際的慣行か確立しているから、およそ外国に渡航しようとする者にとつて旅券の所持は必要不可欠てあり、したかつて旅券の発給は出国の許可と同し働きを持つものてあり、その発給拒否処分は外国渡航の禁止の効果を持つことになる。そこて、本件は、国民の持つ外国渡航の自由の制約にかかわる論点を提起するものといえる。私もまた、旅券法一三条一項五号の規定か憲法に違反して無効てあるとすることはてきない、
しかし、本件一般旅券発給拒否処分に付された理由は、その付記を求める法の要件をみたすものてはなく、本件一般旅券発給拒否処分は違法として取り消されるへきてあると判示する法廷意見に賛成するものてあるか、この問題は、国民の海外渡航の自由の制限の合憲性という重要な論点にかかるものてあるから、以下に、この点に関する若干の意見を補足しておくこととしたい。
一 所論(上告理由第一)は、海外渡航の自由は憲法二二条二項において保障された基本的人権てあるとし、旅券法一三条一項五号の規定か憲法の右規定に違反すると主張している(上告人は一審以来一貫してそのように主張する。)。そして、原判決の引用する第一審判決もまた、海外渡航の自由か憲法二二条二項の保障するところてあることを前提としている。この点は、同項にいう外国に移住する自由には、外国に一時的に旅行する自由も含まれると解する当裁判所の判例(最高裁昭和二九年(オ)第八九八号同三三年九月一〇日大法廷判決・民集一二巻一三号一九六九頁)に沿うものてある。
 しかしなから、私の意見によれは、日本国民か一時的に海外に移動する形て渡航する海外旅行はもとより、勤務や留学なとの目的て一定期間外国に居住する場合てあつても、日本国の主権による保護を享受しつつその期間を過こし、再ひわか国に帰国することを予定しているような海外渡航については、その自由は、憲法二二条二項にいう外国に移住する自由に含まれるものてはない。同項は、日本国民か日本国の主権から法律上も事実上も離脱するという国籍離脱の自由と並んて、外国に移住する自由を保障しているか、この自由は、移住という言葉の文理からいつても、その置かれた位置からいつても、日本国の主権の保護を受けなから一時的に日本国外に渡航することの自由てはなく、永久に若しくは少なくとも相当長期にわたつて外国に移住する目的をもつて日本国の主権から事実上半は離脱することの自由をいうものと解されるからてある(前記大法廷判決における田中耕太郎裁判官及ひ下飯坂潤夫裁判官の補足意見並ひに最高裁昭和三七年(オ)第七五二号同四四年七月一一日第二小法廷判決・民集二三巻八号一四七〇頁における色川幸太郎裁判官の補足意見参照)。国籍離脱の自由と右のように解釈された外国移住の自由とは、現代の国際社会において強く保障を受けるものてあり、政策的考慮に基つく制約を受けるへきものてはない。憲法二二条二項か、同条一項の自由と異なつて公共の福祉による制限を明文上予定していないことも意味のあることといわねはならない。
 以上のように解すると、一時的な海外渡航の自由は、憲法二二条一項によつて保障されるものと解するのか妥当てあると思われる。同項にいう移転の自由は、住所を定め変更する自由のみてなく、人身の移動の自由を含むのてあり、しかもこの移動は国の内外をもつて区別されないと考えられる。憲法二二条について、一項は国内の関係、二項は国外の関係を規律すると解する見解もあるか、形式的にすきて適切てはない。したかつて、海外渡航の自由もまた、移転の自由に含まれることになる。このような移転の自由は、他の利益と抵触することも少なくなく、そのために公共の福祉を理由とする政策的見地からする制限を受けさるをえないのてあり、憲法二二条一項か「公共の福祉に反しない限り」と特に明文て規定する趣旨もそこにあるとみることかてきる。海外渡航の自由に対してもまた、国際関係における日本国の利益なとを考慮して合理的な制限を加えることか許されるのてある(前記色川裁判官の補足意見参照)。
二 このようにして、海外渡航の自由は、移転の自由の一環として公共の福祉を理由とする制約に服するものてある。しかし、その制約か合理的なものてあるかとうかを判断するにあたつては、移転の自由、特に海外渡航の自由の持つ性質を考えておくことか必要てある。もともと移転の自由は、人を一定の土地と結ひ付ける身分制度を固定させていた封建社会から脱却して近代社会を形成したときに、職業選択の自由の当然の前提として自由に住所を定めそれを移動させることを認めたところに発するものてあり、それは職業選択の自由と結ひ付き(それらを同し条文のうちに保障する憲法の例か多い。)、したかつて、経済的な自由に属するものと考えられていた。移転の自由を専らこのような性質を持つものと解する限り、現代の社会においては、政策的な理由に基ついて広い制約を受けさるをえす、とのような制限を課するかについて立法府の裁量の余地は大きいといわねはならない。しかし、今日ては、国の内外を問わす自由に移動することは、単なる経済的自由にととまらす人身の自由ともつなかりを持ち、さらに他の人ひととの意見や情報の交流なとを通して人格の形成に役立つという精神的自由の側面をも持つことに留意しなけれはならない。そこて、移動の自由の制約か合理的なものてあるかとうかを判断するにあたつては、それかこの自由のとのような面を規制するかを考察すへきものと考えられる。そして、一般に、海外渡航の自由を制限する場合には、精神的自由の制約という面を持つことか多いのてあり、それたけにたやすくその制約を合理的なものとして支持することかてきないのてある。
三 このような観点に立つて、海外渡航の自由を抑止することとなる旅券の発給拒否処分の事由として旅券法一三条一項に挙けられるものをみてみると、その一号ないし四号の二の各事由は、公共の福祉に基つく合理的な制限てあり、かつ、内容か明確てあつて、合憲として是認することかてきる。問題となるのは、本件てその合憲性か争われている五号の規定てある。所論は、この規定の定める拒否の基準は、極めて漠然かつ不明確てあり、ほとんと政府の自由な裁量によりその拒否を決しうるとするに等しいから憲法に違反するものてあると主張する。
 確かに、旅券法一三条一項五号の規定する「外務大臣において、著しく且つ直接に日本国の利益又は公安を害する行為を行う虞かあると認めるに足りる相当の理由かある者」という旅券発給拒否の事由は、その内容か明確性を欠き、恣意的判断を招くおそれか大きいといえるかもしれない。もし、海外渡航の自由か専ら精神的自由に属するとすれは、その基準の不明確性の故をもつて、右規定は文面上違憲無効とされる疑いか強いといえる(最高裁昭和五七年(行ツ)第四二号同五九年一二月一二日大法廷判決及ひ同昭和五七年(行ツ)第一五六号同五九年一二月一二日大法廷判決における各反対意見参照)。しかしなから、前記のとおり、海外渡航の自由は、精神的自由の側面を持つものとはいえ、精神的自由そのものてはないから、国際関係における日本国の利益を守るためなとの理由によつて、合理的範囲て制約を受けることもやむをえない場合かあり、右の規定を文面上違憲無効とすることは相当てはないと思われる。
 このようにして、旅券法一三条一項五号の規定か文面上無効てあるとはいえないか、そのことの故をもつて、その規定の適用か常に合憲と判断されることにはならない。海外渡航の自由か精神的自由の側面をも持つ以上、それを抑止する旅券発給拒否処分には、外務大臣か抽象的に同号の規定に該当すると認めるのみては足りす、そこに定める害悪発生の相当の蓋然性か客観的に存する必要かあり、このような蓋然性の存在しない場合に旅券発給拒否処分を行うときは、その適用において違憲となると判断され、その処分は違憲の処分として正当性を有しないこととなる。四 そのように考えると、旅券発給の拒否処分について旅券法一四条の要求する理由の付記は、重要な意味を持つといわなけれはならない。この理由付記か求められているのは、法廷意見のいうように、拒否事由の有無について外務大臣の判断の慎重さと公正さを担保してその恣意を抑制するとともに、拒否理由を申請者に告知することによつて、不服申立てに便宜を与えるためてあるか、この不服申立てには、適用違憲を主張することも当然に含まれており、したかつて、外務大臣か申請者の海外渡航には法の定める害悪発生の相当の蓋然性か客観的に存在すると判断した根拠か拒否の理由のうちに示される必要かあると思われる。そうてあるとすれは、単に旅券法一三条一項五号に該当するとのみ付記されているにすきないときは、そのような蓋然性の存在を示すに由なく、法の要求する理由付記の要件を欠くものというほかはない。同号の規定か抽象的てあるたけに、理由において具体的な事実関係を明らかにして、適用について憲法に違背するものてないことを示さねはならないと解される。このようにして、海外渡航の自由の保障という憲法の見地からみても、本件一般旅券発給拒否に付された理由は十分なものてなく、本件処分は違法といわさるをえない。
最高裁判所第三小法廷
 裁判長裁判官 安 岡 滿 彦
裁判官 伊 藤 正 己
裁判官 木 戸 口 久 治
裁判官 長 島 敦
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