平成25年4月26日判 名古屋高等裁判所
平成24年(行コ)第42号 指定取消処分取消請求控訴事件(原審 津地方裁判 所平成22年(行ウ)第20号)主文
 1 原判を取り消す。
2 処分行政庁か,控訴人に対し,平成22年9月21日付けてし た指定通所リハヒリテーション事業所Aの指定を取り消す旨の 処分を取り消す。3 訴訟費用は,第1,2審とも被控訴人の負担とする。
 事実及ひ理由第1 当事者の求めた裁判
 1 控訴人
主文と同旨
 2 被控訴人
(1) 本件控訴を棄却する。
(2) 控訴費用は控訴人の負担とする。
 第2 事案の概要
1 本件は,控訴人か運営するAについて介護保険法に基つく指定通所リハヒリ テーション事業者の指定(以下「本件指定」という。)を受けていた控訴人か, 処分行政庁から居宅介護サーヒス費の不正請求を理由として本件指定を取り消 す旨の処分(以下「本件処分」という。)を受けたことから,本件処分は取消事 由該当性を欠き,また取消しの手続に違法かあるなとと主張して,本件処分の 取消しを求めた事案てある。原審か控訴人の請求を棄却したところ,控訴人かこれを不服として控訴した。なお,略語は,特に断らない限り,原判の例による。
 2 前提事実等,争点及ひ当事者の主張
 

 
次のとおり原判を補正し(後記3),当審における補充主張を加える(後記 4)ほか,原判「事実及ひ理由」中の「第2 事案の概要」欄の1ないし3 に記載のとおりてあるから,これを引用する。3 原判の補正 原判3頁16行目から17行目の「以下「取消理由3」という。」を「以下「取消理由3」といい,取消理由1及ひ取消理由2と併せて「本件取消理由」という。」と改める。
4 当審における補充主張(争点(4)(理由不備の有無)について)(1) 控訴人
ア 行政手続法14条1項本文の趣旨は,行政庁の判断の慎重と合理性を担保してその恣意を抑制するとともに,処分の理由を名宛人に知らせて不服 の申立てに便宜を与えることにあり,同項本文に基ついてとの程度の理由 を提示すへきかは,当該処分の根拠法令の規定内容,当該処分に係る処分 基準の存否及ひ内容並ひに公表の有無,当該処分の性質及ひ内容,当該処 分の原因となる事実関係の内容等を総合考慮してこれを定すへきてある。イ 処分の根拠法令の規定内容 本件処分の根拠てある旧介護保険法77条1項5号は「居宅介護サーヒス費の請求に関し不正かあったとき」と定めているか,「不正請求」とい う概念は極めて抽象的てあり,要件該当性の判断及ひ指定取消しという重 大な処分を選択するか否かの判断は処分庁の裁量に委ねられている。処分 理由は,処分通知書の記載自体かららかてなけれはならす,処分庁の裁 量権行使の判断か重要な争点となっている場合には,その判断に関する基 準主要な根拠を処分理由に示す必要かある。しかし,本件取消理由の内容は極めて抽象的てあり,単に処分条項を記 載した場合と実質的に異ならす,その記載自体から本件処分の基礎となっ た具体的な事実関係を了知することは不可能てある。
 
ウ 処分基準の存否及ひ内容並ひに公表の有無 被控訴人においては,指定居宅サーヒス事業者の指定取消処分についての処分基準(甲45)か存在しているか,本件取消理由は上記基準について全く摘示していない。
エ 処分の性質及ひ内容,処分の原因となる事実関係の内容
本件処分は,控訴人にとって,事業収入を得られなくなることて死活間 題てあるはかりか,介護サーヒスの利用者従業員の雇用にも影響を及ほ す極めて重大な処分てある。また,処分庁か問題として指摘している事実 の対象期間対象利用者は区々てあるから,最終的に認定された処分理由 を構成する具体的事実を識別し,その範囲を特定てきない限り,裁量権行 使の適否を判断てきす,指定取消しという重大な処分に対する不服申立て に支障を来すものというへきてある。しかし,本件取消理由の内容は極めて抽象的てあり,その記載自体から 具体的な事実関係を識別,特定することは不可能てある。処分庁の恣意を抑制する見地からは理由の記載の程度は相手方の知,不 知にかかわりかなく,また,聴聞手続において処分庁か問題としている事 実関係か指摘されていたとしても,これにより処分庁か最終的判断として いかなる事実を取消事由として認めたのかを知り得るものてはないため, 聴聞手続を経ていることにより理由提示の簡略化か許されるものてはない。
 本件取消理由には,聴聞において問題となった事実関係のうち,との事実 に基ついて処分されたのかか全く示されていない。また,本件取消理由は, 聴聞前に示された処分原因事実と文言か全く同一てあり,カルテをはしめ とする通所リハヒリテーションの諸記録について,これらを装ったものと は断定てきないとしていた聴聞主宰者の見解か参酌されたのかとうか,最 終的に不正と判断された請求行為か何てあるか,請求金額の合計かとれた けか,聴聞期日後に実施された違法な補充監査の結果か本件処分にとのよ
 
うな影響を与えたかなとについて全く了知てきないものてあった。オ 以上によれは,本件通知書における理由提示は,行政手続法14条1項 本文に反し,同項本文の目的とする処分庁の恣意の抑制と被処分者の不服 申立ての便宜のいすれの要請も満たしておらす,聴聞手続の公正と手続保障を軽んしたものてあり,違法てある。
 (2) 被控訴人
ア 行政手続法14条1項本文の趣旨は,行政庁の判断の慎重と合理性を担 保してその恣意を抑制するとともに,処分の理由を名宛人に知らせて不服 の申立てに便宜を与える点にあるから,その適法性を判断するにあたって は,このような趣旨を充足しうるか否かの観点から検討することか必要て ある。イ 指定居宅サーヒス事業者の指定は,事業者か介護保険から居宅介護サー ヒス費の支払を受けるための指定てあり,同指定を受けていなくても,利 用者に対するリハヒリテーションサーヒスの提供自体か禁止されるわけて はないから,同指定の取消処分は事業者の事業活動の制約等を直接に行う ものてはない(なお,処分日から5年間を経過すれは,新たに指定を受け ることは可能とされている。)。また,上記のとおり,指定居宅サーヒス事業者の指定は,事業者か介護 保険から居宅介護サーヒス費の支払を受けるための指定てあり,保険者(市 町等)か住民から介護保険料を預かり,介護サーヒスを提供する事業者に 対して保険金を適切に支払うことによって,介護を必要とする住民の経済 的負担を軽減し,住民に介護サーヒスをあまねく提供するための骨格とな る仕組みてある。そのため,介護保険法(及ひ政省令)においては,介護 保険からの支払を受けるための要件と,その請求の方法を規定し,他方て これに違反する不正請求を行う事業者については,同指定の取消しを行い, 住民から預かった介護保険料の不当かつ不適切な流出を防くへきことか定められている。このような法の趣旨を踏まえれは,本件処分の理由として は,控訴人の居宅介護サーヒス費の請求か,その内容において本件処分を 甘受しなけれはならないような指定通所リハヒリテーション事業所として 許されない「不正な請求」てあることか白となるへき記載か必要てあり, 他方てその点を白にする記載かあれは,処分理由の提示として十分てあ ると考えられる。ウ 本件処分については,旧介護保険法77条1項5号の「居宅介護サーヒ ス費の請求に関し不正かあったとき」との文言以上の基準は制定も公表も されていない。しかし,そもそも「不正請求」該当性については裁量の余 地か少なく,行政庁の恣意的な判断か入る余地はほとんとないし,原因と なる事実として本件処分理由に摘示された「偽装記録に基つく架空請求」 ないし「偽装記録に基つく水増し請求」かあれは,これか前記同号所定の 「不正請求」に該当することは極めて白てあって,また,実質的に介護 保険への介護報酬の請求か認められなくなる本件処分を甘受しなけれはな らないこともまた当然てある。したかって,本件取消理由の記載の程度て あっても,行政庁の恣意を抑制するという趣旨に反するものてはない。また,本件処分理由の基礎となる事実関係については,処分に先立つ聴 聞等の手続をあわせて実質的に十分な伝達かなされており,控訴人におい ても,聴聞手続において当該基礎事実について十分に実質的な反論を行っ たものてあるから,本件通知書の理由記載として名宛人への伝達及ひ防御 に不足する点はなく,処分の理由を名宛人に知らせて不服の申立てに便宜 を与えるとの趣旨に反するものてもない。エ したかって,本件通知書の理由記載は,行政手続法14条1項の趣旨に 反するものてはなく,同項本文の要求する理由附記として違法性はない。第3 当裁判所の判断
1 当裁判所は,本件通知書における理由の記載は行政手続法14条1項本文,  

 
3項に反する違法なものてあるから,本件処分を取り消すへきてあると判断す る。その理由は,以下のとおりてある。
 2 認定事実
前記前提事実等,後掲各証拠及ひ弁論の全趣旨によれは,以下の事実か認め られる。(1) 処分行政庁は,本件事業所に対し,平成22年1月20日から同年7月10日まて,旧介護保険法76条1項に基つく監査を実施した(乙3)。(2) 処分行政庁は,同年7月20日付けの本件聴聞通知書をもって,控訴人に 対し,本件事業所に係る指定居宅サーヒス事業者の指定の取消しに関し,行 政手続法13条の規定による聴聞手続を同年8月6日に行う旨を通知した。
 本件聴聞通知書には,「不利益処分の原因となる事実」として,本件取消理由と同一の内容(前提事実(4))か記載されていた。(甲4)
(3) 被控訴人は,同年7月27日,控訴人に対し,「行政処分に相当する事実 の詳細」と題する書面(甲9。以下「本件書面」という。)を送付するととも に,本件処分の根拠となる資料の内容を説した「挙証資料:A関係分」と 題する書面(一部を黒塗りとしたもの。甲21)を送付した。また,控訴人 は,同月29日,被控訴人から,挙証資料の写し(一部を黒塗りしたもの。甲38)の交付を受けた。
 本件書面には,行政処分に相当する事実の詳細として,要旨,以下の内容か記載されていた。
ア 取消理由1について
実際には提供していない指定居宅サーヒスは,1Bに対する平成21年 5月12日から同年8月25日まての合計17回,2Cに対する同年7月 6日から同年8月24日まての合計8回の各指定居宅サーヒスを指す。イ 取消理由2について

 
実際には提供していない指定居宅サーヒスをあたかも提供したかのこと く,諸記録を装った上,リハヒリテーションマネシメント加算を算定した 利用者及ひ算定回数等は,1Bに対する平成21年6月及ひ同年7月の合 計2回,2Cに対する同年7月の1回を指す。ウ 取消理由3について 居宅サーヒス計画に位置付けられた所要時間の指定居宅サーヒスの提供を行わす,かつ,当該指定居宅サーヒスに係る居宅介護サーヒス費を不正 に請求した利用者及ひ提供回数等は,以下の合計845回てある。(ア) D
平成20年2月15日から平成21年3月30日まて合計90回 (イ) E平成20年2月4日から平成21年5月26日まて合計124回 (ウ) F平成20年2月2日から平成21年7月3日まて合計51回 (エ) G平成21年3月6日から同年12月23日まて合計37回 (オ) H平成20年4月4日から平成21年12月28日まて合計111回 (カ) I平成20年11月14日から平成22年1月29日まて合計26回 (キ) J平成20年4月4日から平成21年12月23日まて合計155回 (ク) K平成20年2月1日から同年6月20日まて合計33回 (ケ) L平成21年2月6日から同年3月30日まて合計9回
(コ) M 平成20年5月23日から同年11月25日まて合計47回(サ) N 平成21年11月18日から同年12月23日まて合計3回(シ) O 平成20年8月18日から平成21年3月25日まて合計66回(ス) P 平成20年2月1日から平成21年2月13日まて合計93回(4) 処分行政庁は,平成22年8月2日付け上申書を受け,控訴人及ひ控訴 人代理人に対し,同月4日付けて,聴聞期日を同月31日に変更する旨通知 した(甲5)。(5) 同年8月31日,本件処分に関する聴聞か実施された。上記聴聞には, 控訴人代理人2名か出席し,被控訴人の職員に対して釈を求めたほか,不 利益処分の原因となる事実等を争う旨の意見を述へた。また,控訴人は,聴 聞主宰者に対し,同日付け陳述書を提出するとともに,聴聞後にこれを補充 するものとして同年9月6日付け陳述書(2)を提出した。(甲6,7,19)(6) 同年9月16日付けて,聴聞主宰者による聴聞調書及ひ聴聞報告書か提 出された(甲19,20)。聴聞報告書における聴聞主宰者の意見は,本件 指定の取消しを妥当とするものてあったか,その理由欄には,「当事者等と 行政庁か参照している資料は,同一のものと考えられる。互いの事実認定・ 主張においては,根拠としている資料の信用度か争点となっているか,主宰 者としては,とちらの資料か正しいものてあるのか,又は,装ったものてあ るのかを断定することはてきない」との記載かされていた。(7) 処分行政庁は,控訴人に対し,同年9月21日付けて本件処分を行い, 本件通知書を送付した。本件通知書には,本件処分に係る取消理由として本 件取消理由か記載されていたか,その内容は本件聴聞通知書の「不利益処分
の原因となる事実」欄の記載と同一てあった。
 3 検討
(1) 行政手続法14条1項本文か,不利益処分をする場合に同時にその理由を 名宛人に示さなけれはならないとしているのは,名宛人に直接に義務を課し 又はその権利を制限するという不利益処分の性質に鑑み,行政庁の判断の慎 重と合理性を担保してその恣意を抑制するとともに,処分の理由を名宛人に 知らせて不服の申立てに便宜を与える趣旨に出たものと解される。そして, 同項本文に基ついてとの程度の理由を提示すへきかは,上記のような同項本 文の趣旨に照らし,当該処分の根拠法令の規定内容,当該処分に係る処分基 準の存否及ひ内容並ひに公表の有無,当該処分の性質及ひ内容,当該処分の 原因となる事実関係の内容等を総合考慮してこれを定すへきてある(最高 裁平成23年6月7日第三小法廷判・民集65巻4号2081頁参照)。(2) 上記の見地から検討するに,本件処分の根拠てある旧介護保険法77条1 項柱書き及ひ同項5号は,居宅介護サーヒス費の請求に関し不正かあったと きに,都道府県知事か指定居宅サーヒス事業者の指定を取り消し,又は期間 を定めてその指定の全部若しくは一部の効力を停止することかてきると定め ているところ,上記処分要件は抽象的てある上,上記同号に該当する事由か ある場合に,指定居宅サーヒス事業者の指定取消処分をするか,又は期間を 定めて指定の全部若しくは一部の効力を停止する処分をするかは処分行政庁 の合理的裁量に委ねられているから,本件処分の相手方てある控訴人として は,本件通知書の記載から,いかなる態様,程度の事実によって取消しかさ れたのかを知ることかてきなけれは,本件処分について裁量権行使の適否を 争う的確な手掛かりを得られないことになる。また,本件指定は,控訴人か居宅要介護被保険者に対して本件事業所によ る指定居宅サーヒスを提供した場合に,所定の居宅介護サーヒス費の支払を 当該居宅要介護被保険者に代わって市町村から受けられる立場にあることを
指定するものてあるから(旧介護保険法41条),その取消処分は,控訴人 にとって,介護保険からの収入を途絶させ,本件事業所の運営を著しく困難 ならしめる重大な不利益処分てあるというへきてある。さらに,被控訴人か不正請求として指摘した事実関係は区々てあり,また, 控訴人は聴聞手続において事実関係を争っているのてあるから,最終的に認 定された処分理由を構成する具体的事実を把握てきない限り,処分行政庁に よる裁量権行使の適否を判断することはてきない。以上によれは,処分原因事実か争われている本件処分における取消理由の 提示については,根拠となる法令の規定はもとより,同法令の適用対象とな った個別具体的な事実(処分原因となった具体的な事実)をそれ以外の事実 と区別てきる程度に特定して摘示し,処分の名宛人てある控訴人に対し,い かなる事実関係に基つきいかなる法規を適用して処分かされたのかを具体的 に了知させるものてなけれはならないというへきてある。なお,指定居宅サーヒス事業者の指定取消処分について処分基準か定めら れていることを認めるに足りる証拠はないから(甲45は,旧介護保険法7 7条1項の規定を簡潔に要約したものにすきないことはらかてあり,処分 基準に当たるものとは認められない。),処分理由の提示において処分基準の 適用関係は問題とならない。(3) これを本件についてみると,本件取消理由の記載は前提事実(4)のとおり てあって,極めて抽象的てあり,不正請求と認定された請求に係る対象者, 期間,サーヒス提供回数及ひ請求金額等は何ら特定されておらす,その記載 から,控訴人か具体的にいかなる期間回数,いかなる金額について不正請 求を行ったとして本件処分を受けたのかを読み取ることはてきない。この点について,被控訴人は,本件処分理由の基礎となる事実関係は聴聞 手続等において十分に伝達されていると主張する。しかし,控訴人は,被控 訴人か指摘した不利益処分の原因となる事実を争っていたのてあり,また, 
聴聞手続において問題とされた事実関係か最終的に全て認定されて本件処分 の理由となるとは限らないことからすれは,本件取消理由程度の記載ては, 控訴人にとって,聴聞手続て不正請求と指摘された居宅介護サーヒス費の請 求のうち具体的にとの事実関係に基つく処分てあるのかを了知てきないとい わさるを得ない。そして,聴聞手続を経ているからといって処分理由の提示 の程度か軽減されるものてはなく,むしろ聴聞手続における控訴人の反論・ 反証を踏まえた理由提示をすることこそか,行政庁の判断の慎重と合理性を 担保してその恣意を抑制するとの行政手続法14条1項本文の趣旨に適うも のというへきてあり,これに反する被控訴人の上記主張は採用てきない。なお,本件聴聞手続の経緯等に関する事実関係に照らすと,本件処分につ いて上記程度に処分原因事実を個別具体的に特定して摘示するよう求めるこ とか,処分行政庁に過度の事務負担を強いるものということはてきない。(4) 以上に検討したとおり,本件処分の理由提示は,行政手続法14条1項本 文の要求する理由提示としては不十分てあるから,本件処分は,同項本文及 ひ同条3項の定める理由提示の要件を欠いた違法な処分てあり,取消しを免 れないというへきてある。4 したかって,控訴人の請求は,その余の争点について判断するまてもなく, 理由かあるから,これを認容すへきてある。第4 結論 よって,以上と結論を異にする原判を変更することとして,主文のとおり判する。
 名古屋高等裁判所民事第3部
裁判長裁判官 長門栄吉 裁判官 内田計一 裁判官 中 丸 隆

 
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