平成25年9月13日判決言渡
平成23年第955号 損害賠償(国家賠償)請求事件 口頭弁論終結日 平成25年6月14日判決
主文
1 被告は,原告に対し,1319万5366円及ひこれに対する平成21年4月20日から支払済みまて年5分の割合による金員を支払え。
2 原告のその余の請求を棄却する。
3 訴訟費用はこれを10分し,その6を被告の負担とし,その余を原告の負担とする。
事実及ひ理由
第1 請求 被告は,原告に対し,2126万6072円及ひこれに対する平成21年4月20日から支払済みまて年5分の割合による金員を支払え。
 第2 事案の概要本件は,被告市内において農業を営む原告か,原告所有地に井戸を設置した 上て農家用住宅を建築しようとしたところ,被告の職員による違憲・違法な対 応か原因て住宅の建築か遅れ,かつ,井戸の設置に代わり水道を敷設せさるを 得なくなったとして,国家賠償法1条1項による損害賠償請求権に基つき,原 告か被告に対し,住宅建築遅延期間分の賃料相当損害金及ひ水道敷設費用等の 損害合計2126万6072円及ひこれに対する損害の発生か確定・現実化し た平成21年4月20日から支払済みまての民法所定の年5分の割合による 遅延損害金の支払を求めた事案てある。1 前提事実(証拠を掲けた事実以外は,当事者間に争いかない。) (1) 当事者等ア 原告は,被告市内において農家として農業経営に従事する者てある。 1イ 被告は,地方公共団体てあり,農業委員会を置いている(以下,被告の 置く農業委員会を「被告農業委員会」という。)。(2) 土地の購入
ア 原告は,平成6年7月26日,別紙物件目録記載1の土地(同土地は,平成20年1月18日付けて4筆に分筆されているか,以下,分筆の前後 を通して「本件土地」という。)につき売買予約を原因とする所有権移転請 求権仮登記を受けた(甲2の1から4まて)。イ 本件土地は,被告策定の農業振興地域整備計画における農用地区域(農 業振興地域の整備に関する法律8条2項1号)内にあった。(3) 農家台帳への登録及ひ農地法3条許可
ア 原告は,本件土地につき所有権移転請求権仮登記を受ける前後から,被告農業委員会を訪れ,本件土地に関する農地法3条の許可等について相談するようになった。
イ 原告は,平成10年7月3日付けて,被告農業委員会の職員てあったA(以下「A」という。)に対し,本件土地に住宅を建てないことを約束する旨の念書(甲7。以下「本件念書」という。)を提出した。
ウ 原告は,平成10年7月27日,農家台帳に登録された。
エ 原告は,同日,本件土地の所有権移転につき農地法3条の許可を受け,同年8月25日売買を原因として所有権移転登記を受けた(甲2の1)。
 (4) 農業用倉庫の建築ア 原告は,平成11年頃,Aに対し,本件土地に農家用住宅を建築するこ とについて相談したところ,Aは,農業用倉庫てあれは農地法4条1項の 転用許可等を要せすに建築てきる可能性かあると説明した(弁論の全趣旨)。イ 原告は,その後,本件土地上に農業用倉庫(以下「本件倉庫」という。) を建築し,平成14年6月4日付けて検査済証の交付を受けた(甲13)。(5) 農家用住宅の建築
ア 原告は,平成15年頃,本件倉庫を住宅に変更することを意図し,住宅 に必要な水を井戸によってまかなうへく,被告環境保全課を訪れて井戸設 置の相談をした。イ 被告環境保全課の職員のB(以下「B」という。)は,平成15年10月 頃,原告に対し,被告においては平成12年4月からC市地下水保全条例 (甲23。以下「本件条例」という。)か施行されており,井戸の設置は原 則として禁止されていること等を説明した。ウ 原告は,遅くとも平成18年12月27日まてに,本件土地に水道を敷 設する工事を完了させた(甲36)。エ 本件土地は,平成20年1月18日付けて分筆され(甲2の1から4ま て),同年12月24日付けて,分筆後の一部の土地(別紙物件目録記載2 及ひ3)につき農用地区域の指定除外かされた(甲18)。オ その後,本件倉庫は農家用住宅に用途変更され,原告は,平成21年4 月20日付け検査済証((1)建築物の名称・D邸用途変更,(2)主要用途・一 戸建ての住宅,(3)工事種別・増築)の交付を受けた(甲21。以下,用途 変 更 後 の 建 物 を 「 本 件 住 宅 」 と い う 。)。(6) 本件訴えの提起
ア 原告は,平成23年12月7日,本件訴えを提起した(顕著な事実)。
 イ 被告は,平成24年3月22日付けの準備書面て,原告の損害賠償請求権につき民法724条前段の消滅時効を援用した(顕著な事実)。 関係法令(1) 農地法(平成11年法律第160号による改正前のもの。以下同し。)の定 めア 農地について所有権を移転する場合には,当事者か農業委員会の許可(一 定の場合には都道府県知事の許可)を受けなけれはならない(農地法3条
 1 項 本 文 )。イ 上記アの許可は,所有権を取得しようとする者又はその世帯員かその取 得後において耕作又は養畜の事業に供すへき農地及ひ採草放牧地のすへて について耕作又は養畜の事業を行うと認められない場合には,することか てきない(同条2項2号)。ウ 上記アの許可を受けないてした行為は,その効力を生しない(同条4項)。 エ 農地を農地以外のものにする者は,都道府県知事の許可を受けなけれはならない(同法4条1項本文)。
オ 農用地区域(農業振興地域の整備に関する法律第8条第2項第1号に規定する農用地区域をいう。)内にある農地を農地以外のものにしようとする 場合には,上記イの許可をすることはてきない(同法4条2項1号イ)。なお,この規定か設けられたのは,平成10年法律第56号(平成10 年11月1日施行)による改正後てあり,それ以前は,転用の許否に関す る明確な基準は法律上設けられていなかった。(2) 農業振興地域の整備に関する法律(平成11年法律第120号による改正 前のもの。以下「農振法」という。)の定めア 都道府県知事の指定した一の農業振興地域の区域の全部又は一部かその(3)
区域内にある市町村は,政令て定めるところにより,その区域内にある農 業振興地域について農業振興地域整備計画を定めなけれはならす(農振法 8条1項),同計画においては,農用地等として利用すへき土地の区域(農 用地区域)を定めなけれはならない(同条2項1号)。イ 都道府県又は市町村は,農業振興地域整備基本方針の変更等により必要 か生したときは,遅滞なく,農業振興地域整備計画を変更しなけれはなら ない(同法13条1項)。
 本件条例(甲23)及ひ同条例施行規則(甲24。以下「本件規則」という 。) の 定 め
ア 本件条例は,C市民憲章(昭和44年C市告示第49号)において「きれいな水とすかすかしい空気,それは私たちのいのちてす。」と定めた理念 に基つき,及ひ地下水か市民共有の貴重な資源てあり,かつ,公水てある との認識に立ち,化学物質による地下水の汚染を防止し,及ひ浄化するこ とにより地下水の水質を保全すること,並ひに地下水をかん養し,水量を 保全することにより,市民の健康と生活環境を守ることを目的とする(本 件 条 例
 1 条 )。イ 土地を所有し又は占有する者は,その土地に井戸を設置することかてき ない。たたし,規則て定める理由により市長の許可を受けたときは,この 限りてない。(同条例39条1項)ここにいう「規則て定める理由」とは,「水道水その他の水を用いること か困難なこと」又は「その他井戸を設置することについて市長か特に必要 と認めるとき」をいう(本件規則19条)。ウ 市長は,本件条例39条1項たたし書の許可をしようとするときは,こ の条例の目的を実現するために必要と認める条件を付すことかてきる(本 件 条 例 3
 9 条
 3 項 )。エ 本件条例39条1項たたし書の規定による許可を受けようとする者は, 1氏名又は名称及ひ住所並ひに法人にあっては,その代表者の氏名,2井 戸の設置場所,3地下水の使用目的及ひ41日当たりの最大揚水予定量及 ひ年間揚水予定日数を記載した井戸設置許可申請書を市長に提出しなけれ はならない(本件規則20条)。3 主たる争点
(1) 平成10年7月頃におけるAの説明の違法性の有無
(2) 平成11年頃におけるAの説明の違法性の有無
(3) 本件土地に井戸設置は認められない旨の説明をしたBの対応の違法性の有無
ア 本件条例の合憲性
イ 本件条例に基つく説明の違法性の有無 (4) 原告に生した損害(5) 消滅時効の成否
4 主たる争点に関する当事者の主張
(1) 争点(1)(平成10年7月頃におけるAの説明の違法性の有無)について (原告の主張)ア 原告の相談内容 原告は,平成10年7月27日の農家台帳への登録に先立ち,Aに対して,本件土地に農家用住宅を建築するための方法について相談していた。
 イ 説明義務の内容 上記のような相談を受けた被告農業委員会の職員てあるAとしては, 原告に対し,農家用住宅を建築するための手続を説明する義務かあった。 すなわち,本件土地は農用地区域に指定されていたため,そのままては 農地転用許可(農地法4条1項)を受けられす,農家用住宅を建築する ことはてきなかったものの,同指定から除外した上て農地転用許可を受 けることは法的に可能てあったのてあるから,原告に対し,遅くとも農 家台帳への登録か認められた平成10年7月27日の時点において,農 用地区域からの指定除外及ひ農地転用のための手続を具体的に説明する 義務かあった。この点,被告は,平成10年7月27日の時点ては原告の農地取得か ら3年か経過しておらす,仮に農用地区域指定から除外しても,E県知 事の審査基準(乙1の1)に照らして農地法4条の転用許可か得られる 見込みはなく,したかって農用地区域指定から除外される可能性もなか ったと主張する。しかし,原告か実質的に本件土地を取得したのは平成 6年のことてあり,平成10年7月の時点ては既に3年か経過していた。 また,E県知事の審査基準は,そもそも自己住宅については「原則として取得後3年」との制約を課していないと解されるほか,原告は飽くま て本件土地の一部の転用を求めていたに過きす,例外的に取得後3年以 内の転用か認められるへきてあるから,いすれにしても被告の上記主張 に理由はない。 仮に,被告の主張するように,平成10年7月の時点ては,農地法4 条の転用許可を受ける見込みかないとしても,農地法3条の許可から3 年か経過すれは問題はないのてあるから,同許可から3年か経過すれは 農家住宅の建築か可能てあると伝え,そのための手続を具体的に説明す る義務かあった。ウ 現実の説明 にもかかわらす,Aは,上記イのような説明を一切しなかった。それところか,原告に対し,本件土地上に住宅を建てない旨の本件念書を提出さ せ,農家用住宅の建築を阻害したのてあり,こうした対応は国家賠償法上 違法てある。(被告の主張)
ア 原告の相談内容
原告は,平成10年7月頃,本件土地の取得に関する農地法3条の許可 について被告農業委員会に相談していた。Aは,相談の過程て,原告か会 社の役員を務めていること及ひ本件土地上に住宅を建築する希望かあるこ とを把握したか,これらの事情か農地法3条2項2号に該当し,3条許可 を受けられなくなる可能性かあると考え,その旨を原告に伝えたところ, 原告は後日会社の役員を辞任し,さらに本件土地上に住宅は建築しないと 発言した上,同趣旨の本件念書も提出した。よって,Aとしては,原告に農家用住宅を建築する意向はないものと認 識していたのてあり,この点て原告の主張はその前提を欠く。イ 説明義務の内容
 そもそも,本件土地は,平成10年7月時点において農用地区域内に あり,そのままては農地転用許可か受けられす,農家用住宅を建築する ことはてきない状態てあった。確かに,本件土地を農用地等以外の用途 に供することか必要かつ適当と認められる事情かあれは,農用地区域指 定を除外する農用地利用計画変更の可能性もあったか,平成10年7月 時点においては,原告か本件土地を取得してから3年か経過していなか ったため,仮に農用地区域指定から除外されたとしても,E県知事の審 査基準(乙1の1)に照らして原告か農地法4条の転用許可を得られる 可能性はなく,結局のところ,農用地等以外の用途に供することか必要 かつ適当と認められるような事情は存在しなかった。よって,この時点において農用地区域指定除外の可能性はなかったの てあるから,原告に対し,同除外のための手続等を説明すへき義務かあ ったとはいえない。 また,原告は,農地法3条の許可から3年か経過すれは,被告の主張 を前提としても農地法4条の転用許可を得られるようになるとして,3 年か経過すれは農家用住宅の建築か可能となる旨の説明をすへきてあっ たと主張するか,3年の経過たけては4条許可の要件を満たすことには ならす,3年後に農家用住宅の建築か可能か否かを正確に見通すことは 不可能てあるから,そのような説明をする義務はなかったというへきて ある。ウ 現実の説明 上記アのとおり,原告は専ら3条許可について相談していたのてあるから,原告に対して農用地区域指定からの除外等の手続を説明していないの は当然てある。
 争点(2)(平成11年頃におけるAの説明の違法性の有無)(2) (原告の主張)
ア 原告の相談内容 原告は,平成11年,被告農業委員会を訪れ,本件土地に農家用住宅を建築したい旨の意向を明確に伝えており,このことは被告も認めるところてある。
イ 説明義務の内容
原告か上記アのような相談をしていた以上,Aとしては,上記(1)(原告 の主張)イと同様,原告に対し,農用地区域指定からの除外及ひ農地転用 のための手続を具体的に説明する義務かあり,仮に同時点て農地転用許可 を受けることかてきないとしても,農地法3条の許可から3年か経過すれ は農家住宅の建築か可能てあると伝えてそのための手続を具体的に説明す る義務かあったというへきてある。ウ 現実の説明 ところか,Aは,そのような説明を一切しておらす,農業用倉庫てあれは建築可能てある旨説明し,上記義務に違反した違法かある。
 (被告の主張)ア 平成11年当時においても,本件土地は農用地区域内にあり,そのまま ては農地転用許可か受けられない状態てあった(農地法4条2項1号イ)。 そして,原告か本件土地を取得してから3年か経過していないこともまた 平成10年7月時点と同様てあり,仮に本件土地か農用地区域指定の除外 を受けたとしても原告か農地法4条の転用許可を得られる可能性はなかっ たのてあるから,農用地等以外の用途に供することか必要かつ適当と認め られるような事情は存在しなかった。よって,平成11年時点においても,本件土地につき農用地区域指定除 外の可能性はなく,原告に対し,同除外のための手続等を説明すへき義務 かあったとはいえない。イ 農地法3条の許可から3年か経過すれは農家用住宅の建築か可能となる 9旨の説明をすへき義務かなかったことについても,前記(1)(被告の主張)イと同様てある。
(3) 争点(3)(本件土地に井戸設置は認められない旨の説明をしたBの対応の違法性の有無) (原告の主張)
ア 本件条例の合憲性 本件条例か地下水採取を規制する目的は,自己水源を維持するとともに県営水道からの受水を回避することにあると解されるか,自己水源か不足 する場合は近隣自治体から融通してもらえは足り,こうしたことは実際に 他の自治体ても行われていることてあるから,その目的は,少なくとも小 口の個人の地下水採取を禁止する目的として正当性を有しない。仮に目的 か正当性を有するとしても,地下水採取を原則禁止とした上て狭い例外事 由しか設けていない本件条例39条は,目的達成のための手段として必要 以上の制約を課すものてあり,財産権(憲法29条2項)を侵害する違憲 なものてある。イ 本件条例に基つく説明の違法性の有無 仮に本件条例か違憲てないとしても,原告は,以下のとおり本件規則19条に定める例外的許可要件を満たしていたのてあるから,井戸の設置か 認められる地位にあった。にもかかわらす,Bは,平成15年頃の原告の 申入れに対し,井戸の設置は認められないとの説明に終始したのてあり, こうした対応は国家賠償法上違法てある。 本件土地は水道給水区域の外にあるため,原告か水道水を利用するた めには,原告自ら水道を敷設しなけれはならないところ,その費用は約 1000万円てあり,本件規則19条1号にいう「水道水その他の水を 用いることか困難なこと」に該当する。そもそも,原告か本件土地上に井戸を設置しようとしたのは,住宅と 10しての利用に供するためてあって,水の使用量は1日あたり400リッ トルにも至らない。そうすると,原告か井戸を設置したとしても,「地下 水をかん養し,水量を保全する」という本件条例の趣旨(1条)には何 ら反しない。 仮に,施行規則19条1号に該当しないとしても,農家用住宅の建築 工事着工か遅れた原因か,前記(1)のとおり被告の違法な対応にあり,適 切な説明かされていれは本件条例施行日(平成12年4月1日)より前 に井戸の設置工事に着手てきた可能性か十分にあることを考慮すると, 「その他井戸を設置することについて市長か特に必要と認めるとき」(同 条2号)に該当するというへきてある。(被告の主張)
ア 本件条例の合憲性
財産権に対して加えられる規制か憲法29条2項にいう公共の福祉に適 合するものとして是認されるへきものてあるかとうかは,規制の目的,必 要性,内容,その規制によって制限される財産権の種類,性質及ひ制限の 程度等を比較衡量して決すへきものてある。被告か原則として井戸の設置を認めす,水道水その他の水を用いること か困難なこと等の事情かある場合に例外的に許可することとしているのは, 化学物質による地下水の汚染を防止し及ひ浄化することにより地下水の水 質を保全するとともに,地下水をかん養し,水量を保全し,もって市民の 健康と生活環境を守るためてあり,こうした目的か公共の福祉に適合する ことはいうまてもない。そして,こうした目的達成のために井戸の設置を 原則として禁止することには合理性と必要性か認められるのてあるから, 本件条例は憲法29条2項に反しない。イ 本件条例に基つく説明の違法性の有無 以下のとおり,本件土地については本件条例に照らし井戸の設置は認められなかったのてあるから,それを前提としたBの対応に何ら違法な点は ない。 原告は,本件土地に水道を敷設するには多額の費用を要するとして,「水道水その他の水の利用か困難」との要件を満たすと主張するか,1 原告自ら給水区域外に住宅を建築しようとする以上,原告か自身の費用 負担て水道を敷設することとなってもやむを得ないこと,2原告の主張 を前提としても,実際に水道敷設に要した費用は約535万円てあり, 井戸設置費用とほほ変わらない負担てあることからすれは「,水道水その 他の水の利用か困難」とはいえない。 また,原告は,平成10年7月の時点において適切な説明を受けてい れは本件条例の施行前に井戸を設置てきた可能性かあるとして,「その他 井戸を設置することについて市長か特に必要と認めるとき」に該当する と主張するか,平成10年7月の説明か適切てあったことは前記のとお りてあり,原告の主張はその前提を欠く。(4) 争点(4)(原告に生した損害)について (原告の主張)ア 農家用住宅の建築遅延による損害 被告から農用地区域指定除外に関する説明を受けていれは,原告はそのための手続を適切に行うことかてきた。そして,1被告農業委員会か,平 成10年の農家台帳登録に当たって原告の農業継続性を認めていること (甲41),2本件土地の利用状況等に変化か生したわけてはないにもかか わらす,平成14年終わり頃に至って本件土地につき農家用住宅の建築に 向けた具体的な手続か始まったことからすると,平成10年時点において も,原告か手続を講していれは除外か認められたものと考えられる。そう すると,原告は,遅くとも本件倉庫か完成した平成14年6月には農家用 住宅を建築てきていたといえ,原告は,被告の違法な対応により,農家用住宅の建築を約7年遅らされるという損害を被った。
 このことにより原告か被った具体的損害は以下のとおりてある。 原告か賃借していた家の家賃 農家用住宅の建築か遅延したことにより,原告は居住用物件の賃借期間の延長を余儀なくされた。平成14年6月以降,本件住宅か完成する 平成21年4月まてに原告か支払った家賃は442万円てあり,振込手 数料を併せると446万0706円となる。 耕作地まての移動に要した費用 農家用住宅の建築か遅延したことにより,原告は,本件住宅か完成する平成21年4月まての間,住所地から耕作地まて車ての移動を余儀なくされた。その期間のカソリン代は83万円を下らない。 イ 水道敷設による損害水道敷設に必要不可欠な費用は1467万0366円,井戸を設置する 場合に要する費用は262万5000円てある。原告は,被告の違法な対 応により,本来ならは井戸を設置てきるはすてあったにもかかわらす水道 を敷設せさるを得なかったのて,上記の差額てある1204万5366円 の損害を被った。ウ 慰謝料 被告の違法な対応により原告か被った精神的苦痛を金銭に換算すれは,その額は200万円を下らない。 エ 弁護士費用
上記アからウまての損害額合計の約1割てある193万円を下らない。
 (被告の主張)ア 農家用住宅の建築遅延による損害 そもそも農用地区域指定からの除外については,被告の政策的判断に委ねられているものてあり,原告か手続を講していれは当然に除外か認めら 13れたとはいえない。 また,原告の主張する賃借物件の家賃及ひ耕作地まての移動に要する費用については,損害額の根拠か明らかてないか,裏付けとなる証拠のないものてある。
イ 水道敷設による損害
原告は,水道敷設に要する費用1467万0366円から井戸設置費用 262万5000円を差し引いた1204万5366円をもって損害と主 張しているか,実際に水道敷設に要した費用は約535万円にすきない。
 また,甲33号証の見積書に記載されている金額て井戸設置に要する費用 のすへてかまかなわれるものてはなく,井戸設置に要する費用は262万 5000円にととまらない。ウ 慰謝料・弁護士費用 争う。
(5) 争点(5)(消滅時効の成否)について (被告の主張)
ア 農家用住宅の建築遅延による損害 賃借物件の家賃相当額及ひ耕作地まての移動に要する費用については,原告の主張を前提としても,平成14年6月から平成20年12月4日ま ての分は3年の消滅時効期間か経過しているのて,被告は消滅時効を援用 する。イ 水道敷設による損害 原告の主張を前提としても,原告か平成18年7月5日に本件土地に水道を敷設していることからすれは,遅くとも同日には原告の主張する水道 敷設の損害か発生しているというへきてある。したかって,既に原告か損 害の発生及ひ加害者を知ってから3年の消滅時効期間か経過しており,被 告は消滅時効を援用する。ウ 慰謝料及ひ弁護士費用 慰謝料のうち平成20年12月4日以前に発生したもの及ひ弁護士費用のうち平成20年12月4日以前に発生した損害に相当するものについては,3年の時効期間か経過しており,被告は消滅時効を援用する。
 (原告の主張)ア 「損害及ひ加害者を知った」(民法724条前段)というためには,損害 を現実に認識するとともに,加害行為の違法性を認識している必要かある。イ 原告は,特別の法律知識を有しない一般市民てあり,被告職員の対応に 違法性かあるとは想像たにしなかった。原告か,被告職員の対応か違法て ある可能性を知ったのは,平成23年の夏前に原告訴訟代理人に相談した ときのことてある。一般人を基準としても,少なくとも本件住宅か完成し た平成21年4月以前に,被告職員の対応か違法てある可能性かあると判 断することは到底不可能てあった。ウ よって,消滅時効の起算点は早くても平成21年4月てあり,原告は, 平成23年12月7日に本件訴えを提起している以上,消滅時効は完成し ない。第3 争点に対する判断
 1 認定事実
前記前提事実(第2の1),証拠(各項括弧内に掲記)及ひ弁論の全趣旨によ れは,以下の事実か認められる(なお,前記前提事実についても適宜含めて記 載 す る 。)。(1) 平成10年7月頃の原告の相談状況
ア 原告は,本件土地につき所有権移転請求権仮登記を受けた平成6年7月 26日前後から,被告農業委員会を訪れ,本件土地に関する農地法3条の 許可等について相談するようになった(前記前提事実(3)ア)。イ 平成8年4月に被告農業委員会事務局農地係の係長に就任したAは,原 15告か会社を経営しており,かつ,本件土地について農地法3条の許可を得 た上て住宅を建築したいとの意向を有している旨の報告を部下から受け, これらの事情か不許可事由に該当する可能性かあると考えた(証人A1,
 2 頁 )。そこて,Aは,原告と直接面談し,上記の懸念を伝えたところ,原告か ら,会社の取締役は辞任する予定てあり,本件土地上に農家用住宅を建て ることはしないとの回答を得た(証人A2,3頁)。ウ Aは,原告の上記回答を受け,本件土地上に住宅を建てる予定かないの てあれは,その旨の念書を差し入れた方か農業委員会の理解を得やすく, 農地法3条の許可を得られる可能性か高くなると説明したところ,原告は, 平成10年7月3日付けて,本件土地に住宅を建てないことを約束する旨 の本件念書を提出した(甲7,乙2,証人A4頁)。エ 原告は,平成10年7月27日,本件土地の所有権移転につき農地法3 条1項の許可を受けた(前記前提事実(3)エ)。(2) 農家用倉庫建築に至る経緯
ア 原告は,平成11年頃,Aに対し,本件土地に農家用住宅を建築することについて相談したところ,Aは,農業用倉庫てあれは農地法4条1項の 転用許可等を要せすに建築てきる可能性かあると説明した(前記前提事実 (4) ア )。イ 原告は,その後,本件土地上に本件倉庫を建築し,平成14年6月4日 付けて検査済証の交付を受けた(前記前提事実(4)イ)。(3) 水道敷設及ひ農家用住宅建築に至る経緯
ア 原告は,平成15年初めころ,被告農業委員会を訪れ,職員のF(以下「F」という。)に,本件倉庫を住宅に変更したい旨の相談をしたところ,Fは,変更か許可される可能性かある旨の説明をした(弁論の全趣旨)。
 イ そこて,原告は,住宅に必要な水を井戸によってまかなうため,平成15年7月頃,C市役所の環境保全課を訪れて井戸設置の相談をした(前記前提事実(5)ア,証人B1頁)。
ウ Bは,原告の上記イの相談を受け,原告に対し,本件条例によって井戸の設置は原則として禁止されている旨の説明をするとともに,原告か井戸設置を検討している場所及ひその経緯等を聴取した(乙3)。
エ 被告の環境保全課及ひ水道局は,上記イの原告の相談を受け,本件土地 への井戸設置を例外的に認める事由かあるか否か検討したところ,本件土 地への水道敷設は十分に可能てあり「,水道水その他の水を用いることか困 難なこと」に該当する事情は認められない可能性か高いとの結論に至った( 乙
 3 )。
オ Bは,平成15年11月,上記エの検討結果を踏まえ,原告に対し,井戸設置の例外的許可事由は存在せす,仮に井戸設置の許可申請をしても許 可 さ れ る 可 能 性 は 非 常 に 低 い 旨 の 説 明 を し た( 乙
 3 ,証 人 B
 6 頁 ,1
 8 頁 )。
 原告は,Bから上記説明をされたことにより,井戸設置の許可申請をすることを断念した(甲42,原告本人18頁)。
カ 原告は,遅くとも平成18年12月27日まてに,本件土地にかかる水道敷設工事を完了させた(甲36,弁論の全趣旨)。
キ その後,本件倉庫は農家用住宅に用途変更され,原告は,平成21年4月20日付け検査済証の交付を受けた(前記前提事実(5)オ)。
 (4) 本件訴えの提起等ア 原告は,上記(3)キの検査済証の交付を受けた後,一連の被告職員の対応 につきG弁護士に相談し,被告職員の対応に違法性かあり得る旨の説明を 受けた(原告本人21頁,22頁)。イ G弁護士は,平成21年7月21日付けて,被告農業委員会に対し,本 件住宅の建築か遅延したこと及ひ本件土地に井戸の設置か認められなかっ たことを質す内容の質問状を提出した(甲40)。ウ 原告は,平成23年の夏前頃,原告訴訟代理人弁護士に相談した(弁論 の 全 趣 旨 )。エ 原告は,平成23年12月7日,本件訴えを提起した(前記前提事実(6) ア)。オ 被告は,平成24年3月22日付けの準備書面て,原告の損害賠償請求 権につき民法724条前段の消滅時効を援用した(前記前提事実(6)イ)。(5) 事実認定の補足説明 上記(1)の認定に関し,原告は,Aに対しても本件土地に建物を建築する意向かあることを明確に伝えていると主張し,それに沿う供述をしている。 しかし,原告は,Aに対して,特段の反対もすることなく,本件土地に「住 宅を建てない事を約束致します」との記載のある本件念書(甲7)を差し入 れており(原告本人29頁),この事情は上記原告の主張及ひ供述と整合しな い。また,原告自身,住宅建築については「詰めて話したことはないと思い ます」,「ちょろちょろとは出ていますか,ウエートは,さっきのとおり,許 可の話てす」,「たまには住宅の話も出ましたね」と供述しており(原告本人9頁),住宅建築の意向を強く示したと供述しているわけてはない。 結局のところ,原告は,当時は農地法3条の許可を得ることを最優先して おり(原告本人30頁),そのような状況下て,取得後の農地を宅地に転用し て売却するのてはないかと農業委員会から疑われている旨の風聞を得ていた (原告本人25頁)ため,とにかく早期に同許可を得るへく,Aに対しては 住宅建築の意向を告けなかったか,仮に告けたとしても,それか農地法3条 の許可を得る上ての障害になり得る旨の説明を受け(原告は,Aからこうし た説明を受けたこともないと主張するか,本件念書の差入れを求めたAかそ の前提となる理由を説明していないというのは不自然てあり,採用てきない。),少なくとも表向きには容易に撤回したものと考えられる。 よって,原告の上記主張及ひ供述は,採用することかてきない。2 争点(1)(平成10年7月頃におけるAの説明の違法性の有無)について(1) 前記1(1)及ひ(5)のとおり,原告は,Aに対して本件土地上に住宅を建築す る意向かある旨を伝えておらす,仮に伝えていたとしても容易に撤回したも のと認められるため,Aか原告に対して農用地区域指定からの除外及ひ農地転用のための手続を具体的に説明しなかったことに何ら違法性はない。(2) この点について,原告は,原告か本件念書を提出したのは,本件土地に住 宅を建築するのてあれは農地法3条の許可か下りない旨の説明をAから受け たからてあるところ,そもそも広大な土地の一部に住宅を建築する意向かあ ることか農地法3条の許可を得るに当たって障害になることはないのてある から,Aの上記説明は誤っているとして,こうした誤った説明を受けて本件念書を提出するなとした原告の行為を過大に評価すへきてはないと主張する。 しかし,農地法3条2項2号は,取得後の農地の「すへて」について耕作 等を行うと認められない場合を不許可事由としており,たとえ取得しようと する農地か広大て,住宅の敷地に供する意向かあるのはその一部たったとしても,そのことから当然に農地法3条2項2号に該当しないとはいえないし, 本件土地の場合,その面積は約700mてあり,一般的な住宅底地面積を無 視てきるほとに広大とはいえない(事実,その後に建築された本件住宅の底 地面積は約200mてあり(甲2の2及ひ3,弁論の全趣旨),本件土地の4 分の1以上を占める。)から,原告の意向か上記不許可事由に該当すると判断 されるおそれは十分にあったといえる。そうてあれは,Aか,原告か本件土地に住宅を建築する意向を有している ことか3条許可の不許可事由に該当するおそれかあると判断したことに何ら 不合理な点はなく,しかも,Aとしては,上記の懸念を原告に伝えた上て, 3条許可をより受けやすくするためという趣旨を説明し,原告に対して任意 に念書を差し入れることを求めたにすきないのてあるから,こうしたAの対 応か国家賠償法上違法てあるとする原告の主張は理由かない。3 争点(2)(平成11年頃におけるAの説明の違法性の有無)について(1) 原告は,平成11年頃,Aに対し,本件土地に農家用住宅を建築したい旨 の意向を明確に伝えていたとして,Aには,この時点て,原告に対し農用地 区域指定からの除外及ひ農地転用のための手続を具体的に説明する義務かあ り,仮に同時点て農地転用許可を受けることかてきないとしても,農地法3 条の許可から3年か経過すれは農家住宅の建築か可能てあると伝えてそのための手続を具体的に説明する義務かあったと主張する。
(2) そこてます,この時点て農地転用か可能てあることを前提にした説明をすへきてあったか検討すると,この時点ては原告か本件土地を取得してから3 年か経過しておらす,E県知事の審査基準(乙1の1)に照らし,仮に農用 地区域指定からの除外をしたとしても農地法4条の転用許可を得る見込みは なかったのてあるから,農用地区域指定からの除外及ひ農地転用のための手 続を具体的に説明する義務かあったとはいえない。原告は,実質的な農地取得の時期は平成6年てあり,平成11年の時点て は3年か経過していたと主張するか,登記上,本件土地の売買契約か締結さ れたのは平成10年8月25日のことてあるし(前記前提事実(3)エ),農地法 3条1項本文の要求する農業委員会又は都道府県知事の許可は売買契約の効 力発生要件と解される(農地法3条4項)から,原告か本件土地を取得した のは平成10年8月25日というほかなく,原告の上記主張は採用てきない。また,原告は,自己住宅の敷地として利用するためてあれは「原則として 取得後3年」との制約は課されておらす,取得後3年か経過していなくとも 転用許可を得ることは可能てあると主張するか,審査基準(乙1の1)は, 「次の項目については,それそれ必要な要件を満たすものてあること」とし て,「農地法第3条第1項の許可を受けた土地の転用」及ひ「自己住宅」のそ れそれについて転用許可の要件を定めているのてあり,自己住宅の敷地とし て利用しようとする土地か,農地法3条1項の許可を受けた土地に該当するのてあれは,それそれの要件をともに満たすことか必要となると解されるか ら,原告の上記主張は採用てきない。さらに,原告は,本件土地の一部の転用を求めていたに過きないから例外 的に取得後3年以内の転用か認められるへきてあると主張するか,審査基準 は農地の面積の大小によって許可の要否を区別しているわけてはないし,住 宅を建築する以上,その底地は相当程度の面積になることか予測されるから, 本件土地の一部のみの転用を求めていたということか農地法4条の転用許可 に当たって特別に扱われなけれはならない理由はなく,原告の上記主張もま た採用てきない。(3) 次に,Aか,原告に対し,本件土地にかかる農地法3条の許可から3年か経 過すれは農家住宅の建築か可能てあると伝えてそのための手続を具体的に説 明する義務かあったかについて検討を加える。ア 原告は,平成11年頃,Aに対して本件土地上に住宅を建築したいとの意イ
向を明確に伝えていた以上,Aには上記のような説明をする義務かあったと 主張する。し か し , 原 告 は , 平 成 1
 1 年 当 時 ,「 ト ラ ク タ ー か ら 機 械 か ら 一 杯 あ る 」( 原 告本人12頁)といった状況に対応するため,相談時点において住宅を建築 する方法を相談していたのてあって,当該時点ての建築か不可能としても将 来において建築てきる可能性かないかを明確かつ具体的に相談していたとは 認められない。また,そもそも本件土地に住宅を建築するに当たって最も大 きな障害となっていたのは農振法8条2項1号に基つく農用地区域指定てあ ったところ,農振法及ひその関係法令中には,農用地区域内の土地所有者に 対して農用地区域指定からの除外申請権を認める手掛かりとなるような規定 は存在せす,除外は専ら都道府県又は市町村の政策的判断によって行われる ことか予定されていると解されるから,原告か本件土地を取得してから3年 か経過したとしても,そのことから当然に農用地区域指定からの除外かされるわけてはなく,将来において原告か本件土地に住宅を建築てきるか否かは 極めて不確定てあったといえる。さらに,上記のとおり,農用地区域指定か らの除外について原告に申請権まて認められるという根拠に乏しく,Aか原 告に対して農用地区域指定からの除外に関する手続を説明しなかったからと いって,原告か法律上認められた権利を行使する機会を奪われるわけてはな い。以上のような事情に照らすと,Aには,平成11年頃の時点において,原 告に対し,本件土地にかかる農地法3条の許可から3年か経過すれは農家住 宅の建築か可能てあると伝えてそのための手続を具体的に説明する義務かあ ったと認めることはてきない。(4) よって,平成11年頃のAの説明か違法てあったとする原告の主張には理 由かない。4 争点(3)(本件土地に井戸設置は認められない旨の説明をしたBの対応の違法 性の有無)(1) 争点(3)ア(本件条例の合憲性)について
ア 財産権に対する規制か憲法29条2項にいう公共の福祉に適合するもの として是認されるへきものてあるかとうかは,規制の目的,必要性,内容, その規制によって制限される財産権の種類,性質及ひ制限の程度等を比較 考量して判断すへきものてある(最高裁判所平成14年2月13日大法廷 判決・民集56巻2号331頁参照)。イ 本件条例39条か井戸の設置を原則として禁止する目的は,「地下水をか ん養し,水量を保全することにより,市民の健康と生活環境を守ること」 (甲23)てあるところ,水か人間の生活に欠かすことのてきない資源て あり,C市か市営水道の水源の約75ハーセントを地下水に依存している という現状(乙4,8)に照らせは,このような目的自体か正当性を有し, 公共の福祉に適合するものてあることは明らかてある(なお,本件条例の目的には,地下水の水量保全のみならす水質保全も含まれているか,井戸 設置を原則として禁止する39条は,「第4章 水量の保全」に置かれてお り,水量保全のみを目的としているものと解される。また,原告は,本件 条例の目的には県営水道からの受水回避という目的も含まれると主張する か,被告か本件条例を制定した背景に自己水比率の低下かあったことは認 められるものの,それは,水量保全の必要性か認識されるに至った契機と もいうへき事情てあり,本件条例1条の文言からしても,県営水道からの 受水回避か本件条例の直接の目的になっているとはいえない。)。次に,規制の内容等についてみると,同しく水量保全等を目的とする「工 業用水法」及ひ「建築物用地下水の採取の規制に関する法律」か,ストレ ーナーの位置及ひ揚水機の吐出口の断面積等を規制し(工業用水法1条, 3条,建築物用地下水の採取の規制に関する法律1条,4条),もって取水 量を制限することによって上記目的を達成しようとしていることに照らせ は,こうした制限を課すことによって水量保全の目的は達成することかて きるといえるから,これらの法律と異なり,本件条例か井戸の設置自体を 原則禁止していることに鑑みると,そのような規制は財産権を必要以上に 制限するものとして憲法29条2項に反する疑いか強いといわさるを得な い。しかし,本件条例は,井戸の設置を全面的に禁止しているわけてはなく, 「規則て定める理由により市長の許可を受けたとき」には井戸の設置か認 められるとしており(本件条例39条1項たたし書),これを受けた本件規 則は,「水道水その他の水を用いることか困難なこと」及ひ「その他井戸を 設置することについて市長か特に必要と認めるとき」を例外的許可事由と している。そして,本件規則20条か,井戸設置許可申請書に「地下水の 使用目的」及ひ「1日当たりの最大揚水予定量及ひ年間揚水予定日数」を 記載することを要求し,本件条例39条3項か,市長か本件条例の目的を実現するために必要と認める条件を付した上て井戸設置を許可することも てきるとしていることからすると,本件条例は,取水量を制限した上て井 戸設置を許可することも前提としていると解される。なお,本件規則か「水 道水その他の水を用いることか困難なこと」を例外的許可事由としている のは,水道水等を利用することか容易てある場合には地下水の保全を優先 して井戸の設置を禁しる趣旨にすきす,取水量を制限すれは水量保全の目 的を達成てきる場合においても井戸の設置を禁止する趣旨てはないと解さ れる。以上のとおり,本件条例39条は,井戸設置の例外的許可事由を具体的 に定めており,水量保全の目的を達成てきる限り取水量を制限した上て井 戸設置を許可することも前提としていると解されるから,その目的に照ら し,規制手段か必要性又は合理性に欠けるということはてきない。ウ よって,本件条例39条か憲法29条2条に反し違憲てあるとする原告 の主張には理由かない。(2) 争点(3)イ(本件条例に基つく説明の違法性の有無)についてア 上記(1)のとおり,本件条例は,取水量を制限した上て井戸の設置を認め ることを前提としているのてあるから,原告か個人て井戸を利用しようと していたことに照らせは,少なくとも取水量を制限すれは井戸の設置か認められる可能性は高かったといえる。
イ そうすると,原告から相談を受けたBとしては,原告に設置予定の井戸の仕様書を提出させるなとした上て環境保全課に持ち帰り,取水量を制限 した上て井戸の設置を認めることかてきないかを具体的に検討する義務か あったというへきてあり,そうした検討を何ら行わす,原告に対し,井戸 設置か許可される可能性は非常に低い旨の誤った説明をしたことは,職務 上尽くすへき注意義務に違背しており,国家賠償法上違法てあるというほ かない。ウ なお,Bは,井戸設置か確実に不許可とされる旨説明したわけてはなく, 原告において,正式に井戸設置許可の申請をすることは可能たったといえ るか,Bは,「検討の結果,井戸設置の例外的許可事由は存在せす,仮にD さんか井戸の設置許可申請をされても,市長による許可処分かされる可能 性 は , 見 通 し と し て 非 常 に 低 い と い う 説 明 を い た し ま し た 」( 証 人 B
 6 頁 ) , 「検討の結果,許可の見込みはないのて,それよりも,水道の布設につい てなるへく安価て確実に引ける方法,こういったものの御相談に乗って, 早くうちか建つのてあれは,そういう手段をやられたほうかいいというお 答えをした経過かあると思います」(同18頁)なとと証言しており,許可 の見通しは非常に低いと説明したはかりか,具体的な水道敷設の方法につ いてまて提案し,勧めている。こうした説明内容に加え,仮に正式な申請 をした場合,第一次的な許否の判断は,既に原告の井戸設置について検討 している環境保全課てされることになる(同28頁)ことも考慮すると, 上記のような説明を受けた原告か,正式な許可申請をしても許可の見込み はないと判断して申請そのものを断念することは無理のないところてあっ て,上記事情はBの説明か違法てあるとする判断を左右するものてはない というへきてある。5 争点(4)(原告に生した損害)について (1) 水道敷設による損害ア 原告は,Bから誤った説明を受けた結果,井戸の設置を断念し,自らの 費用て水道を敷設したのてあるから,仮に,原告かこうした誤った説明を 受けなかったとした場合,原告は井戸設置許可の申請をしていたと考えら れる。そうすると,前記4(1)イのとおり,本件条例は取水量を制限した上 て井戸設置を許可することも前提としていると解されるから,個人利用者 てある原告か井戸の設置そのものを許可されない事態は考えにくく,少な くとも,取水量について一定の制限を受けた上て井戸設置か許可された蓋然性か高い。
 そうすると,原告か水道敷設費用を支出することはなかったといえるから,Bの誤った説明によって原告か受けた損害は,水道敷設費用と井戸設 置費用との差額に相当するということかてきる(なお,原告に許可される 取水量か少ない場合,原告は,井戸の設置に加えて水道の敷設も強いられ る可能性もないてはないか,もともと水源の約75%を地下水に依存てき ていた被告(乙8)か,原告に対し井戸設置を許可するに当たり,個人と しての利用を賄えないまてに取水量を制限することは考えにくい。)。イ 水道敷設費用 本件土地に水道を敷設するための工事費用は,甲28号証の見積書によれは,1368万3600円てある。上記見積額の相当性を疑うに足りる 証拠はない。また,原告は,本件土地に水道を敷設するために2筆の土地(C市 a 字 bc 番 d 及ひ同 e 番 f。合計37.5m)を分筆して購入しており(甲15 の1及ひ2,16,44から46まて),その購入費用合計60万円(甲2 9,30),登記手続費用5万2766円(甲31)及ひ測量等費用28万 4000円(甲32)も,水道敷設に必要な費用というへきてある(合計 9
 3 万 6
 7 6
 6 円 )。原告は,これらに加えて,上記2筆の土地の前所有者と交渉するために 要した交通費5万円もまた水道敷設に必要な費用てあると主張するか,こ れを認めるへき証拠かなく,上記主張を採用することはてきない。ウ 井戸設置費用 原告か井戸を設置したと仮定した場合の費用は,262万5000円(消費 税 込 み 。) て あ る ( 甲 3
 3 )。 この点,被告は,甲33号証の見積書に記載されている金額て井戸設置に要する費用のすへてかまかなわれるものてはなく,井戸設置費用は上記 26金額にととまらないと主張するか,これに沿う見積書なと,反証となる証拠は提出されておらす,採用することかてきない。 エ 損害額そうすると,Bの違法な説明によって原告か被った損害額は,上記イの 水道敷設費用合計額1462万0366円から上記ウの井戸設置費用額2 62万5000円を控除した差額てある1199万5366円となる。なお,原告は,実際の水道敷設工事の一部を自ら行っており(甲46), 水道敷設に要した実費は上記イの金額(1368万3600円)を下回る ことになるか,原告の負担した上記労力を金銭的に評価すれは,結局のと ころ,水道敷設工事のために要した費用は上記イの合計金額に一致すると 認められる。(2) 慰謝料 原告は,Bの誤った説明によって精神的苦痛を受けたとして慰謝料を請求しているか,こうした精神的苦痛は,上記(1)の損害賠償によって慰謝されるへき性質のものてあるから,原告の慰謝料請求を認めることはてきない。 (3) 弁護士費用Bの不法行為による弁護士費用としては,上記(1)エの損害認容額の約1割 に当たる120万円と認めるのか相当てある。6 争点(5)(消滅時効の成否)について
(1) 被告は,原告か平成18年7月5日に本件土地に水道を敷設していることからすれは,遅くとも同日には原告の主張する水道敷設の損害か発生してい るというへきてあるとし,既に原告か損害の発生及ひ加害者を知ってから3 年の消滅時効期間か経過していると主張する。(2) 原告か水道敷設工事を行った日か平成18年7月5日てあることを裏付け る明確な証拠はないものの,原告は,遅くとも同年12月27日まてには同 工事を完了させたものと認められる(前記1(3)カ)。しかし,不法行為による損害賠償請求権の消滅時効の起算点として損害の 発生を知ったといえるためには,単に加害行為により損害か発生したことを 知ったたけてはなく,その加害行為か不法行為を構成することを知ったこと か必要と解すへきてある(最高裁判所昭和42年11月30日第一小法廷判 決・裁判集民事89号279頁参照)ところ,1法律の専門家てない一般市 民にとって,本件条例を所管する被告の職員の説明に違法かあると疑うこと は容易てはないこと,2本件条例は,井戸設置の例外的許可事由として「水 道水その他の水を用いることか困難なこと」及ひ「その他井戸を設置するこ とについて市長か特に必要と認めるとき」と定めるにととまり,原告におい て,自身かこの許可要件に該当するか否かを判断することは困難てあること, 3被告自身,本件訴訟の口頭弁論終結時に至るまて,一貫してBの説明の違 法性を否定していることからすると,原告か,水道敷設工事を完了した時点 において,Bの説明か不法行為を構成すると知ったということはてきす,原 告か損害の発生を知ったのは,早くとも,本件住宅完成後にG弁護士に相談 したとき(平成21年4月20日から同年7月21日まての間)てあったと いうへきてある。(3) よって,平成23年12月7日に訴えか提起されている本件において,消 滅時効は完成しておらす,被告の上記主張は採用することかてきない。7 結論 以上のとおりてあって,原告の請求は主文第1項の限度て理由かあるからこれを認容し,その余は理由かないからこれを棄却することとし,訴訟費用の負 担につき民事訴訟法64条,61条を適用して主文のとおり判決する。なお,仮執行宣言は相当てないのてこれを付さない。
 横浜地方裁判所小田原支部民事部裁判官中嶋 功 裁判官 金森陽介
裁判長裁判官三木勇次は,転補のため署名押印することかてきない。
 裁判官 中嶋 功別紙
物件目録(省略)
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