平成23年11月30日判言渡 同日原本交付 裁判所書記官 平成21年(ワ)第3187号 損害賠償等請求事件 (口頭弁論終結の日 平成23年9月14日)判
主文
1 被告は,原告に対し,412万6000円及ひこれに対する平成21年9月11日から支払済みまて年5分の割合による金員を支払え。
2 原告のその余の請求を棄却する。
3 訴訟費用は,これを20分し,その17を被告の,その余を原告の各負担とする。
4 この判は,第1項に限り,仮に執行することかてきる。
事実及ひ理由
第1 請求の趣旨
1 被告は,原告に対し,490万1600円及ひこれに対する平成21年9月11日から支払済みまて年5分の割合による金員を支払え。
 2 仮執行宣言第2 事案の概要 本件は,生活保護の被保護者てあった原告か,被告の職員てある社会福祉事務所長から生活保護廃止定を受けたことに関し,同定は,保護廃止の 要件を満たさない違法なものてあるとして,被告に対し,国家賠償法(以下 「国賠法」という。)1条1項に基つく損害賠償及ひ訴状送達の日の翌日以降 の遅延損害金の支払を求めた事案てある。1 前提となる事実関係(証拠等の掲記のない事実は争いかない。)(1) 被告は,その所轄区域内に居住地を有する要保護者に対する生活保護の 実施に係る事務を取り扱う京都市A福祉事務所(以下「本件福祉事務所」 という。)を設置する地方公共団体てある。京都市A福祉事務所長(以下「処分行政庁」という。)は,保護の実施機関てある京都市長から委任を受けて, 生活保護法(以下,単に「法」というときは,生活保護法を指す。)24条 ないし28条,62条3項等に規定する保護の定及ひ実施に関する事務 を行っている(法19条1項,4項,京都市生活保護法等施行細則(昭和 31年規則第39号)2条1項)。(2) 原告は,処分行政庁の所轄区域内に居住するものてあり,妻B及ひ長男 Cと同居していたか,平成8年1月5日,処分行政庁に対し,生活保護申 請をした。これを受け,処分行政庁は,本件福祉事務所職員による原告世 帯に対する調査を実施し,同月23日,申請のあった同月5日から保護を 開始する旨の定をした。Cは,平成12年3月に高校を卒業し,その後就職に伴い転居したため, 同年5月1日,生活保護手続においてCを世帯員から削除する措置かとら れた(乙5の91頁)。Cは,平成16年3月初旬ころから,再ひ原告と同 居するようになり,処分行政庁はこれを同月中に把握して,Cを再ひ原告 の世帯員として認識したか,Cの精神科疾患の病状及ひCの意思により処 分行政庁の職員によるCの面接調査なとかてきす,Cを原告世帯の保護費 定に際して考慮に入れない状態か続き,結局,平成18年4月1日付け て,Cを原告世帯から世帯分離する措置かされた(乙5の13頁ないし2 7頁及ひ109頁ないし122頁)。(3) 原告は,昭和61年以来,自宅において,Dから受注する白地の反物に 手描きて柄を付ける手描き友禅の請負仕事(以下「本件請負業務」という。) に従事している(甲19)。(4) 原告は,平成6年,代金約100万円の新車の小型乗用自動車(日産マ ーチ。以下「本件自動車」ともいう。)をローンを組んて購入し,現在もこ れを使用している(甲19,乙5,原告本人)。処分行政庁は,原告に対す る保護開始定に当たり,事業用資産として本件自動車の保有を認めることとした(乙5の64頁,159頁)。
(5) 処分行政庁は,平成18年5月24日,原告に対し,法27条1項に基つき,書面(以下「本件指示書」という。)により,指示に従わない場合, 保護を変更,停止又は廃止することかある旨告知した上,次の指示(以下 「本件指示」という。)を行った。(6)
指示の内容 友禅の仕事の収入を月額11万円(必要経費を除く)まて増収 して下さい。指示の理由 世帯の収入増加に著しく貢献すると認められたため平成18 年2月以降自動車の保有を容認していたか既に3箇月か経過 したものの,目的か達成されていないため。履行期限 平成18年7月末日 本件福祉事務所職員は,同年6月15日,原告から,同年3月分(3万8800円),同年4月分(3万1040円),同年5月分(「納品書代」8 800円,「支払金額」2万9030円)の支払細書を添付した収入申告 書を受領した(乙5の245頁ないし247頁)。(7) 本件福祉事務所職員は,同年8月4日,原告に対し,本件指示に従わ なかったことを理由として,法62条3項の規定により同年9月1日付て 保護廃止処分する予定てあること,当該処分について同年8月10日に弁 の機会を与えることを通知する旨記載した同福祉事務所長名義の同日付 弁供与通知書を原告に手渡した(甲6,乙5の123頁,155頁)。(8) 原告及ひBは,同月10日,本件福祉事務所を訪れ,原告か,病気の妻 を置いて外へ働きに出ることかてきない,本件自動車を失ってもDから仕 事を回してもらえるか確認てきていない,その確認かてきるまては同自動 車を処分することはてきない旨弁した。これに対し,本件福祉事務所職 員は,同自動車を処分すれは直くに保護廃止するということはない,同月 末まて同自動車の処分について返事を待つ,同自動車の処分又は増収か達成されなけれは同年9月1日付て保護廃止定をする,それ以降に同自動車の処分をしたような場合には改めて保護の相談に乗る旨伝えた。
(9) 処分行政庁は,同年9月1日,原告に対し,「指導指示の不履行」を理由に生活保護の廃止定(以下「本件廃止定」という。)をした。
 2 主な争点及ひこれに関する当事者の主張(1) 本件廃止定の違法性の有無
(原告の主張)
ア 本件指示は,次のとおり,その内容か原告にとって客観的に実現不可能なものてある。法27条は,実現か不可能な指導指示をする権限を本 件福祉事務所に与えておらす,法62条1項は,違法・無効な指導指示 に従う義務を被保護者に負わせるものてはないことから,本件指示に従 わなかったことを理由とする本件廃止定は違法てある。(ア) 原告か従事する在宅ての本件請負業務は,必要な労力に比して請 負単価か極めて低廉てある上,受注量も安定せす,これによる収入は 平均して月額約二,三万円てあり,多い月ても約5万円程度てある。
 原告は,日常生活において労働に充てることのてきる時間は,ほほ全 て労働に費しており,これ以上労働時間を増すことも,労働時間 あたりの仕事量を増加させることも不可能てあった。また,原告か, 発注元てあるDとの関係において,仕事の種類を選択したり,受注量 をコントロールすることは出来ない。原告の収入は,月によって変動 かあるか,原告の収入か保護受給開始時と比較して低下したのは,同 し仕事量ても,Dから支払われる単価か著しく低下したことによるも のてあり,原告か増収の努力を怠ったことに起因するものてはない。したかって,本件指示当時,原告は,その置かれた状況において最 大限可能な労働をしており,これ以上,原告の努力によって収入を増 加させることは不可能てあった。原告は,後記のとおり内職という就労形態をとらさるを得なかった か,本件請負業務以外の他の内職を探すことも実際に考えていたもの の,同請負業務は,他の内職より格段に割の良い仕事てあり,転職に より増収を図ることは不可能てあった。(イ) 原告の妻Bは,生育歴等の影響て早い時期から不安定な精神状態 にあったか,30歳のころからその症状か悪化し,医師に対して継続 的に不安感・恐怖感・抑うつ気分を訴えている。Bは,特に独りて過 こすことに不安感・恐怖感等かあり,症状か悪化すると,リストカッ トなとの行動に出る危険も抱えている。また,Bは,身の回りのこと はかろうしててきるものの,日常生活を送るには適当な援助保護を 要する状態てあり,常に夫てある原告か身近にいなけれは生活するこ とかてきない。このようなBの症状には多少の起伏変動はあるものの, 現在まて基本的な改善を見たことはない。原告は,短時間ても妻を自 宅において外に働きに出ることかてきす,在宅の仕事てある本件請負 業務に従事する以外に収入を得る方法かない。(ウ) 本件指示は,月11万円への増収を指示するものてあるか,11 万円という額には客観的な算定根拠はなく,感覚的な判断により設定 されたものに過きす,妻の精神科疾患から内職という職業形態を選択 せさるを得ないという原告の具体的な生活環境を全く勘案していない。(エ) 被告は,原告か,被告による自動車処分の指示に従わなかったこ とを本件指示を出すに至った理由として主張するか,原告か所有する 本件自動車は処分価値のないものてあり,それを処分させたところて, 最低限度の生活の維持に役立てることのてきる対価を得ることかてき ないのてあるから,法4条1項の定める補足性の原理からは,保有を 制限する理由はない。イ 本件廃止定は,比例原則に反し,法62条3項に照らし,違法てある。
(ア) 生活保護の実施機関か,法62条3項に基つき,被保護者に対し,保護の変更,停止又は廃止という不利益処分を課す際には,法の一般 原則てある比例原則か当然に適用され,指導指示違反の程度,悪質性 と科される不利益処分か均衡している必要かある。(イ) 本件指示か,仮に違法なものてはないとしても,その内容は軽微 なものてあり,法の趣旨に照らして重要な指導指示とはいえない。ま た,原告は,虚偽の申告不正の手段等を用いたわけてもないのてあ って,違反態様か特段悪質ともいえない。(ウ) さらに,原告は,保護廃止となれは,僅かな収入ての生活を強い られ,直ちに生活困窮状態に陥ることか容易に予想される状況にあっ たから,保護の廃止の効果は,極めて重大てある。したかって,保護 の廃止は,極めて慎重てあるへきてあり,本件指示の違反に対しては, ますは保護の変更により,なお従わない場合には停止によることを検 討すへきてあった。(エ) 上記事情等を考慮すると,本件廃止定は,指導指示違反の悪質 性の程度と,科される不利益処分か均衡を欠いており,違法てある。(被告の主張)
ア 以下の理由等から,月11万円への増収を命した本件指示は,原告にとって客観的に実現不能てあるとはいえない。
(ア) 原告は,保護申請をした平成8年1月以前には,月々の平均収入か約13万円あったというのてあり,保護受給開始以後も,1か月の収入 か11万円を超す月もあった。これら原告の過去の収入状況からすると, 処分行政庁か求めた月11万円への増収を図ることは不可能とはいえな い。また,原告か仕事を受注しているDは,原告か仕事を処理するヘー スを上けれは,これに応して仕事の発注量を増すことかてきたのてあるから,原告の収入か低調てあったのは,ひとえに原告自身か増収に向 けた努力を怠ったことによる。また,本件請負業務ては増収か望めないものてあるならは,増収を図 るへく収入の低い友禅の仕事に見切りをつけ,他の仕事を探すへきてあ った。また,受注量か少ないことか問題てあれは,空き時間を利用して 他の内職をすること等によって,収入を増加させる方法はあった。原告 は,職業安定所を訪れたものの,電話を架けた内職団体は1か所に止ま り,増収を図るへく転職等をする努力を怠った。(イ) Bの主治医は,平成18年8月15日,本件福祉事務所の職員に対 し,Bか常に原告と一緒に行動する必要性は確に判断てきない旨述へ ており,原告か妻の介護等の必要性から内職という職業形態を選択せさ るを得ない状況にあったとする原告の主張は失当てある。(ウ) 本件指示における月11万円という額は,原告と同年代の男性かア ルハイトハート等て1か月間働けは十分得られるてあろう程度の月収 を目安に算出したものてあり,原告か,本件請負業務に執着せす,他の 仕事に就いたうえて,その勤労能力を活用すれは,少なくとも当時の収 入を上回る収入を得ることは十分可能てあった。(エ) 仮に,月11万円への増収か不可能てあるとしても,本件指示にお ける11万円という数値はあくまて目標として設定したものてあり, 処分行政庁は,原告の増収努力か見られれは,一定の指示履行とみな して保護廃止をしない意向てあった。また,処分行政庁は,原告に対 し,(ア)保有資産てある本件自動車を活用して増収を図るか,(イ)同 自動車を処分して新たな職を探すかのいすれかを採るよう指導してい たか,原告か,同自動車の処分転職を硬く拒否したことから,(ア) を選択したものとして,本件指示を発するに至ったものてある。処分 行政庁は,本件指示の後,増収か達成されなくても,同自動車を処分すれは,上記(イ)に着手したものとして,保護を廃止するには至らない意向を持っており,そのことを原告にも伝えていた。
イ 次の理由等から,本件廃止定か比例原則に反するとはいえない。(ア) 原告は,長年にわたり,法の基本原則てある補足性の原理(法4条) に反して,友禅の内職に固執し,稼働能力資産の活用を怠ってきたの てあって,本件指示後も,これを改善する意思行動を何ら示していな いのてあるから,本件指示の内容は軽微てはなく,指示違反の態様に悪 質性かないとはいえない。(イ) 本件廃止定当時,原告の長男の預金口座には平成17年に受給し た障害厚生年金の残高(平成18年9月20日時点て約165万円)か あったこと,原告は,本件廃止定に対する審査請求を行わす,同廃止 定後生活保護の申請をするも,後にこれを取り下ける等していること からすれは,保護の廃止により原告か直ちに生活困窮に陥ったとはいえ ない。(ウ) 本件においては,保護の変更をするとしても,変更後の合理的な支 給額を算出することは出来ないことから,保護の変更を検討すへき場合 に当たらない。また,保護の廃止と停止ては,廃止ても後に原告か被告 の指示・指導に従えは保護か改めて開始され,停止ても保護費か支給さ れなくなる等,処分の効果の点において両者は実質的には異ならす,保 護廃止を選択したことか違法とはいえない。(2) 損害 (原告の主張)
ア 本件廃止定かなけれは受給てきていた保護費 345万6000円 本件廃止定直前の保護費は月額9万6000円てあったことから,本 件廃止定かなけれは,本提訴日まて36か月にわたり,少なくとも上記金額の保護費は受給することかてきた。
9万6000円×36か月=345万6000円
イ 慰謝料 100万円
原告は,違法な本件廃止定により,健康的て文化的な最低限度の水準 を下回る生活を強いられてきており,著しい精神的苦痛を被った。これを 金銭的に評価すれは,100万円を下回らない。ウ 弁護士費用 44万5600円 (被告の主張)
ア 原告らの主張アないしウは否認する。
イ 本件廃止定後,原告は,審査請求を行わす,保護開始を申請することはあったものの,後にこれを取り下けている。法は,申請保護の原則(7 条)及ひ審査請求前置(69条)を定めていることからすれは,この間, 処分行政庁か原告に対して保護を実施する義務は発生しておらす,原告に 平成18年9月から本件提訴まての期間において保護を受けられなかった ことによる損害は発生していない。ウ 平成17年8月15日にCか障害厚生年金として174万4332円を 受給したことから,本件廃止定後の平成18年9月20日の時点におい て,原告はC名義の預金口座に約165万円の預金残高を有していた。ま た,その後,上記預金は払い戻しかされているか,平成19年12月15 日の時点においても,51万9268円の預金残高かあった。保護廃止後 にもこれたけの預金かあることからすれは,少なくとも本件廃止定時か ら平成20年1月まての間,原告世帯は,生活保護の必要性を欠く状態に あったといえるのて,保護廃止により損害か発生したとはいえない。した かって,平成18年9月から平成20年1月まての期間において保護を受 けられなかったことを原因とする原告の損害賠償請求は理由かない。第3 当裁判所の判断
1 本件廃止定の違法性の有無
(1) 認定事実 前記第2,1の事実,証拠(甲2,7,8,12,13の1ないし5,14,15,19,乙5,10,18,証人E,原告本人)及ひ弁論の全 趣旨によると,次の事実か認められる。ア 原告世帯の生活状況
原告は,本件福祉事務所の所轄区域内の肩書住所地において,妻B及ひ 長男Cと同居して生活している(たたし,前記のとおり,平成12年5月 1日から平成16年3月初旬ころまての間,Cは原告らと別居してい た。)。イ Bの病状
(ア) Bは,生育歴等の影響て,幼いころから神経質な面か見られたか,昭和59年7月ころより,胸苦しさ,不眠,不安等を訴え,F病院の精 神科等を受診し,うつ病と診断された。Bは,その後,継続して通院治 療を受けることはなかったか,平成8年1月ころ,症状か悪化し,不安 等の自律神経症状か強まり,希死念慮等の症状も現れたことから,本件 福祉事務所職員の薦めもあり,再ひ,F病院を受診した。その際,Bは, F病院の担当医により,不安神経症と診断され,以後,月に一,二回の ヘースて継続的に外来治療を続けた。平成20年9月ころ,Bは,それまて通院を継続していたF病院か閉 鎖されたことから,G病院を受診し,不安障害及ひ神経症性抑うつ状態 と診断され,以後,同院において,外来治療を続けている。Bは,平成10年11月から障害基礎年金を受給し(当初障害等級1 級,平成15年11月に2級に変更),平成11年7月ころに精神障害 者保健福祉手帳の交付も受けている。(イ) F病院への通院開始した平成8年以降,Bの症状は,短期的には多 少の起伏かあったものの,長期的に見ると大幅に改善をするということはなかった。この間のBの主な症状は,次のとおりてある。
a 日常的に抑うつ及ひ不安発作の症状かあり,不安発作か生しると, 動悸か激しくなり,息苦しくなる等の症状か現れる。また,希死念慮, 目眩,ふらつき,頭痛,不眠及ひ耳鳴り等の症状か現れるときもあり,思考・運動の抑制か強く,ほほ自宅閉居の状態か続いた。
b 独りて居ることに対する不安かあることに加え,強迫性人格障害等と診断された長男と自宅て二人きりて過こすことに精神的な負担を感 しており,原告かBを置いて外出した際には,不安か強まり,不安発 作を起こしたり,リストカットをすることもあった。そのため,原告 かDに反物を運搬する際買い物のために出掛ける際等には,ほとん と常にBも原告と行動を供にしていた。また,Bは,外出した際,急 に,不安発作目眩等の生しることかあることから,一人て外出する ことに対する恐怖感かあり,買い物通院等,Bか外出する際には常 に原告か同伴していた。c Bは,体調の良いときは簡単な家事をすることもあったか,食事の 準備等をはしめ,ほとんとの家事は原告か行っていた。また,Bは, 体調か悪いときは,部屋て寝たままの状態て過こすことかあり,その 際は,原告か,Bの世話をしていた。(ウ) F病院のBの担当医は,Bの症状に関し,次のとおり診断等してい る。a 平成10年7月14日・H医師(診断書)(甲2) 抑うつ状態てあり,思考・運動の抑制か強く,ほとんと自宅閉居て ある。気分は憂うつて希死念慮か存在する。このうつ状態か改善することは一年中ますない。日常生活能力の程度は,「精神症状を認め, 身のまわりのことはかろうしててきるか,適当な援助保護か必要て ある。」(5段階て重い方から2番目)てある。労働能力はない。b 平成11年2月2日・H医師(本件福祉事務所職員の聴き取り)(乙 5の80頁)。不安発作により,一人て居ることかてきない症状。もっとも,入院 する必要性はない。抑うつ状態か慢性的。抗うつ剤は太るのて使用てきす,漢方薬を使 用しているか,効き目は強くない。抗不安薬は使用てきる。生活面に ついては,カフセル状態てはなく,一人て生活出来るように試みる必 要かあるか,実際は難しいのてはないか。精神障害手帳1級に該当す る。c 平成15年5月27日・I医師(診断書)(乙5の339頁) 常に抑うつ気分かあり,頭痛,めまい等の身体症状かある。家族間 のトラフル等かきっかけて週に二,三回不安発作か起きている。日常生活能力の程度は,上記aと同し。
d 平成16年10月12日・J医師(本件福祉事務所職員の聴き取り)(乙5・114頁) ひきこもり及ひ強迫性人格障害の合併かある長男のことて症状か悪化しており,長男と妻を二人にすることは良くないと思う。よって, 原告とてきるたけ一緒に居た方か望ましい。しかし,たからといって, 原告の内職材料の買い付け製品の運送等,全ての行動を妻と一緒に しなけれはならないとまては,今のところ断言てきない。妻は以前,施設に入所していたらしく,その際,さひしい思いをし たと聞いている。これまて,上記のようにほとんと全ての行動を原告 と供にしていたのならは,急に原告と妻の行動を分離すると,妻の不 安神経症か悪化し,リストカット等を再ひする可能性はある。断言は てきない。e 平成17年5月24日・J医師(診断書)(乙5の346頁)
家族の問題てよけいに抑うつ悪化する。時々不安発作を起こす。日 常生活能力の程度は,上記aと同し。f 平成18年8月15日・J医師(本件福祉事務所職員の聴き取り) (乙5・124)以前に比へ,Bの症状は安定している。長男か,障害年金を受給し たことにより,妻と長男の関係は落ち着いている。Bと原告の関係も 以前と変化は見受けられない。B一人ての外出は厳しいかもしれない。
 たたし,常に原告かBと行動を供にする必要性は確な判断のしよう かない。(エ) J医師作成の平成22年4月14日付け陳述書(甲15)には,要 旨,次の記載かある。Bの症状は,F病院受診以前からの生育歴等も背景にあり,治療によ る改善か見込まれるような疾患てはない。短期的に見れは,症状に多少 の起伏か見られるものの,中長期的にいえは,基本的には同し症状か続 くものといえる。平成18年8月15日,本件福祉事務所の職員と面談した際,Bの病 状について「安定」という言葉を使ったかもしれないか,Bか以前と同 様の症状て推移しているという,いわは「低空飛行」状態にあるという 意味て使ったものと思う。また,長男との関係か落ち着いていたよ うてあり,Bのストレスか軽減され,「安定」していたという 意味もあったと思う。Bの症状か改善したという意味て「安定」と述へ たのてはない。その後も,Bの症状か改善したことはない。本件福祉事 務所の上記面談記録に,1人ての外出は難しいとある後の「原告かBと 常に行動を供にする必要性は確な判断のしようかない」旨の部分は, Bの症状は,身体的な疾患により介護を要する状態とは異なることから, 夫か常にBと一緒に行動をする必要性かあるか否かについて分かりにくい面かあることを説したものてあると思われる。 ウ Cの生活状況等についてCは,平成12年に高校を卒業した後,織物会社の職工として就職し, 原告方から転出したか,その後,躁うつ病に罹患し,稼働継続か困難にな ったことから,平成14年1月に解雇され,平成16年3月初旬ころから 原告方ての同居を再開した。Cは,強迫性人格障害を患い,様々な事に対 する不安かあり,生活全般か障害されていることから,ほほ自宅閉居の状 態てあり,原告の代わりに,家事をしたり,Bか外出する際に同伴するこ と等はてきない。むしろ,Cとの同居かBの症状に悪い影響を与えること かあった。Cは,平成17年7月,平成14年8月を受給権取得時期とす る障害厚生年金(障害等級3級)の裁定を受けた。エ 本件請負業務の内容等
(ア) 原告は,昭和61年以降,手描き友禅の職人として発注元業者てあるDから業務を請負受注し,反物を預かって自宅に持ち帰り,手描きて 反物に柄を付けて納品する在宅ての請負業務(本件請負業務)を生業と している。(イ) 原告の本件請負業務による1か月の平均収入(処分庁か必要経費と 認定した額(それか経費と見るへきもののすへてを含んているか疑問て あるか,ここては措く。)を控除したもの。以下,「収入」という場合 は同様とする。)は,平成8年1月の時点て約13万円てあり,平成8 年1月以降の原告の収入の推移は,別紙「原告の収入の推移」記載のと おりてある。同別紙記載のとおり,原告の月々の収入にははらつきかあ ったものの,平成12年以降は,概ね,1か月の収入は約2万ないし6 万円程度にととまり,平成13年11月分を除き,1か月の収入か11 万円に達する月はなかった。(ウ) 原告か,1か月の間に完成させることかてきる反物の数量は,少ないときは10反くらい,通常は15反前後くらいて,仕事か多い月は2 0反を超えることもあった。原告か仕事を完成させるのに必要な作業時 間は,反物の種類作業内容によって異なるものの,通常は1反あたり 二,三日程度てあることか多く,1反の単価か1万円を超える単価の高 い仕事は,完成に1週間程度を要する。友禅業界全体の不況による影響て,保護受給期間中,原告の仕事の請 負単価は減少し,本件指示か出された平成18年8月の時点において, 1反あたりの原告の請負単価は,平成8年のころと比較して約半額とな り,高いものて約1万2000円,安いものて約3000円程度てあっ た。(エ) 原告は,Bの世話,自宅から約550メートルの位置にあるF病 院にBか通院する際の付き添い,家事等をする時間を除き,朝9時から 夕方6時ころまて及ひ夕食後の約2時間,本件請負業務に従事している。
 原告は,Bの体調か芳しくないときは,Bの世話家事等をすへて一人 て行う必要かあることから,日中も仕事をすることかてきす,それ故, 原告の作業量は,妻の病状により左右される。なお,原告は,本件請負 業務のほかに,内職業務等を行っていない。(オ) 本件請負業務の手順は,ます,Dか原告に仕事の内容及ひ納期を指 定して業務を発注し,原告かこれを受注したうえて反物をDから自宅に 持ち帰って柄付けの作業を行い,一定量の仕事か完成すると,原告か完 成品てある反物をDに運搬するというものてあった。納期前に仕事を完 成させた場合,予め完成時期を知らせておけは,Dは,通常,納期前て も次の仕事を用意しており,仕事か途切れることはない。原告かDに材 料となる反物(1反の重さ約1キロクラム)を受取りに行くのは月に1 回程度て,仕上かった反物を納品に行くのは週に1回程度てあり,いす れも本件自動車を使用している。なお,原告の仕事に使用する染料,シンナー及ひ薬品等はDから支給されており,材料の反物を受け取る際に 併せてヘットホトルに入った染料及ひシンナー等を受け取って持ち帰 り,納品の際に未使用分を返還する。原告は,自ら受注する仕事の種類を選択することはてきす,仕事の 請負単価も指定することはてきないことから,原告か本件請負業務に より得られる収入はDから発注される作業内容に左右され,一定して いない。(カ) Dから発注を受けて本件請負業務と同様の仕事に従事する者は,原 告を除き,概ね,年金受給者等てあり,Dからの請負仕事のみにより生 計を立てている者は少ない。(キ) 原告は,本件指示か出される以前にも,職業安定所に他の内職の仕 事を探しに行ったことか何度かあり,本件指示か出された後には,職業 安定所を訪れ,同所において紹介された内職団体のうちの1つに架電し て求職中の仕事の有無につき問い合わせをしたものの,本件請負業務よ りも高収入か期待てきる仕事,求職中の仕事を見つけることか出来な かった。なお,原告は,保護受給期間中,本件福祉事務所の職員に対し, 何か収入増になる仕事かないかと聞くこと,在宅勤務てもっと稼ける 仕事かあれは,すくにても変わりたい旨述へたことかあった。(ク) 本件福祉事務所の担当職員らは,平成16年10月19日,ケース 診断会議において,原告につき,収入か月額約5万6000円と少ない ことを理由に,事業用自動車の保有を認めない方針を定め,同年11月 8日,本件福祉事務所職員か,原告に対し,現在の就労状況ては本件自 動車の保有か認められない旨伝えたところ,その翌月てある同年12月 の原告の収入は9万2150円,平成17年1月の収入は8万9725 円に増加した。原告は,本件福祉事務所の職員に対し,増収か実現した 理由として,夜寝る間も惜しんて内職に従事したこと,単価の高い仕事か増えたことを述へた。その後,原告の同年2月の収入は7万566 0円てあり,同年3月ないし5月の月々の収入はいすれも7万円に満た なかった。原告は,本件福祉事務所の職員に対し,同年2月以降に収入 か再ひ元の水準に戻ったのは,単価の低い仕事か増えたことによる旨述 へた。本件福祉事務所職員は,原告に対し,同年6月,収入額の減少か 続くようてあれは,本件自動車の処分か必要になる旨伝えた。同年6月以降も原告の収入は,約4万円ないし6万円てあったところ, 同年10月,本件福祉事務所職員は,原告に対し,本件自動車の保有は 原則として認められないか,原告か月々10万円の収入か得られれは保 有を認める旨述へた。(ケ) 本件福祉事務所職員は,原告に対し,平成18年2月15日,本 件自動車の保有を認めるには「月14万円程度の収入増」(乙5の原文 のまま)か必要てあり,同年3月末日まてに上記増収かてきない場合 は,本件自動車を処分してもらうことになる旨告知した。オ 本件廃止定後の事情等
(ア) 原告は,平成19年12月18日,処分行政庁に対し,生活保護開始申請を行ったか,翌19日,上記生活保護申請を取り下けた(争いかない。)。
(イ) 原告は,平成20年2月1日,再度の生活保護申請を行ったか,処分行政庁は,同月15日,原告から同月8日付の「取下書」の送付を受け,原告の上記申請を取下け扱いとした(争いかない。)。
 カ B及ひCの障害年金の額(ア) Bは,本件廃止定当時,2か月に1回13万2016円の障害 基礎年金を受給していた(乙5の319頁ないし321頁,弁論の全 趣旨)。(イ) Cは,前記のとおり平成17年7月14日,受給権取得年月を平成14年8月とする障害厚生年金の裁定を受け,同年8月,過去に遡 って174万4332円の障害厚生年金を受給し,本件廃止定当時, 年額59万6000円の障害厚生年金を受給していた(乙5,弁論の 全趣旨)。(2) 本件廃止定の違法性について
ア 被保護者か従うへき義務を負う指導指示について
法27条1項は,保護の実施機関に,被保護者に対し,生活の維持向 上その他保護の目的達成に必要な指導指示を行う権限を与えているか, 上記指導指示は,あくまて,被保護者の自由を尊重し,必要最少限度に 止まるものてなけれはならない(法27条2項)。そして,被保護者にと って実現か不可能又は著しく困難な内容の指導指示をしても,被保護者 かこれに応しることを期待することはてきす,被保護者の生活の維持向 上その他法か定める保護の目的か達成されないことはらかてあるから, 法27条1項かそのような指導指示をする権限まてをも保護の実施機関 に与えるものとは解されす,法27条1項に基つく指導指示の内容か被 保護者にとって客観的に実現か不可能又は著しく困難てある場合には, 当該指導指示は違法てあると解される。また,法62条1項は,被保護 者に対し,法27条1項に基つく指導指示に従うへき義務を課し,法6 2条3項は,被保護者か上記義務に違反したときは,保護廃止を含めた 不利益処分を課することかてきる旨定めていることからすれは,法62 条3項は,法27条1項に基つく指導指示に従わなかった被保護者に対 し,保護廃止等の不利益処分を課すことにより,法27条1項に基つく 指導指示を間接的に強制する性格を有する。そして,法27条1項に基 つく指導指示か,その内容において違法性を有する場合には,被保護者 は上記指導指示に従う義務を有しないことはらかてあり,これを間接 的に強制することは,法の趣旨にも反することからすれは,法62条1項か被保護者に対し従うへきことを定めた「必要な指導又は指示」とは, 適法な指導指示のみを指すものてあると解される。したかって,保護の 実施機関による指導指示か違法なものてある場合には,被保護者はこれ に従う義務を負うものてはなく,当該指示に従わなかったことを理由と する同実施機関による不利益処分は,違法というへきてある。以上によれは,本件においても,本件指示の内容か客観的に実現不可能 な又は著しく困難な場合には,本件指示は違法となり,その不履行を処分 理由とする本件廃止定も違法になるとするのか相当てある。イ 本件指示の意義 本件指示の内容は,本件指示書の文面上,「友禅の仕事の収入を月額11万円(必要経費を除く)まて増収して下さい。」というものてあるか, 指示の理由として,「世帯の収入増加に著しく貢献すると認められたため 平成18年2月以降自動車の保有を容認していたか既に3箇月か経過し たものの,目的か達成されていないため。」とされていること,前記第3, 1,(1),エ,(ク)の事情及ひ原告か友禅の仕事を続けてきたのは妻Bの 見守りのため自宅ててきる内職てある必要かあると主張し続けていたこ とを総合して解釈すると,保有する本件自動車を反物の運搬なとに利用 する自宅て行う内職の友禅の仕事ての収入を1か月11万円まて増収す ることを求める趣旨と解される。ウ 本件請負業務による増収の実現可能性について 別紙「原告の収入の推移」記載のとおり,原告の本件請負業務に基つく収入は,本件廃止定時においては,月約3万円から6万円程度てあ り,平成12年以降,1か月あたりの収入か11万円に達する月はなか った。また,原告は受注する仕事の種類を選択することかてきないため, 請負単価は一定しないこと,原告か労働に充てることのてきる時間は妻 の病状等に左右され,月々の作業量も一定てはないことから,原告か,毎月一定額の収入を安定して得ることは困難てあったと認められる。さ らに,Dは,通常,納期前ても原告か仕事を完成させると,次の仕事を 発注し,仕事を途切れさせることはないから,原告か作業量を増せは, 仕事の量を増すことは可能てあるともいえるか,原告は,妻の世話 病院への付き添い,家事等の時間を除き,朝9時から夕方6時及ひ夕食 後の約2時間を作業時間に充てており,これ以上仕事に充てる時間を増 すことは困難てあったと認められる。まして原告の収入実績からする と1か月11万円の収入を得るには高単価の仕事を受注てきない限り作 業時間を極端に増加させなけれはならないか(多少作業時間を増して も上記金額まて到底増収てきないことは後記のとおりてある。),健康を 維持しつつ継続的に作業時間を大幅に増加せることはほとんと不可能て あったというへきてある。本件請負業務の請負単価は,本件指示かなさ れた時点においては,保護受給開始当時(平成8年1月)と比較して約 半額となり,1反あたり,高いものて1万2000円,安いものて30 00円てあったこと,原告の方から単価の高い仕事を選別して受注する ことはてきないこと,原告は,単価の高い反物を仕上けるのには約1週 間,単価の安い反物を仕上けるのには約二,三日間を要することからす れは,仮に,原告か作業時間をいくはくほと増すことかてきたとして も,これにより,原告か,月々の収入を本件指示当時の月3万円ないし 6万円程度から11万円へと大幅に増加させることは現実的には不可能 てあったといえる。なお,被告は,Bの症状に関しても言及するところ,前記認定事実に よれは,Bは,精神疾患のため,自宅内においても随時原告の見守りか 必要なほか,通院時の原告の付添は不可欠てあり,また,家事の大部分 若しくは相当部分を原告か担わさるを得なかったものと認められ,原告 か,これらBの見守り,介助及ひ家事等に費す時間を本件請負業務に振り向けることは極めて困難てあったといえるし,上記説示の点からす ると,多少の時間を振り向けられたとしても,それによる増収効果はわ すかてあったことからかてある。したかって,本件指示かなされた時点において,原告か,本件請負業 務の作業量を増すこと等により,月額11万円の収入を得ることは客 観的に実現不可能てあったか,少なくとも著しく困難てあったと認めら れる。エ 小括 以上によれは,原告か,当時置かれた生活状況の下て,友禅の内職の仕事(本件請負業務)て月11万円へと収入を増加させることは到底期 待てきす,本件指示は,その内容において客観的に実現不可能又は少な くとも著しく実現困難なものというへきてあるから,同指示は違法な指 導指示に当たり,同指示の不履行を処分理由とする本件廃止定も違法 てあると解すへきてある。(3) 被告の主張について
ア 被告は,原告は,保護受給を開始した平成8年1月の時点においては,月約13万円の収入かあり,その後も月11万円を超える収入か得られ た月もあったこと,原告か仕事のヘースを上けれはこれに応してDの発 注も増加したことを理由に,原告か増収への努力を怠らなけれは,月1 1万円まての増収は可能てあった旨主張する。しかしなから,前記第3,1,(1),エ,(イ),(ウ),(2),ウ認定説 示のとおり,保護開始後,原告の収入か1か月11万円を超えたのは平 成13年11月の1か月のみてあり,1か月11万円には達しないもの の比較的高収入の得られた平成16年12月及ひ平成17年1月につい ては,寝る間を惜しんて働いたり,単価か高い仕事か割り当てられたと いうのてあり,本件指示の時点においては,平成8年の時点と比較すると原告の請負単価は半額に低下しており,原告の方から請負単価の高い 仕事を選別して受注することはてきす,原告の現在の生活状況の下ては, 大幅に作業時間を増すこともてきなかったことからすると,本件指示 を実行てきなかった原因か原告の努力不足にあると認めることはてきな い。イ 被告は,本件請負業務て増収か望めないなら,収入の低い友禅の仕事 に見切りをつけ他の仕事を探すへきてあったし,受注量か少ないことか 問題てあれは,空き時間を利用して他の内職をすること等によって,収 入を増加させる方法はあったなとと主張する。しかし,前記のとおり,本件指示は,自宅て行う友禅の仕事て増収す ることを求めるものてあり,本件指示書の文面上も,自宅において本件 請負業務に代え又はこれと共に友禅関係以外の請負仕事等をし,または, 自宅以外の場所に赴いて就労することにより増収を図ることまて指示し ているとは解されない(このような方法て増収を図ることか本件指示に 違反すると解すへきかとうかは別論てある。)。被告か,本件指示書て指 示する「友禅の仕事」以外の仕事により増収を図らなかったことをもっ て本件指示に違反し,保護廃止の処分事由になると主張することは,保 護の実施機関か,法27条1項に基つく指導指示の違反に対し,法62 条3項に基つき被保護者に不利益処分を課す際には,指導指示を書面に より行うことを定めた生活保護法施行規則19条の趣旨を顧みないもの というへきてある。本件指示書にいう「友禅の仕事」か本件請負業務以外の自宅て行う友 禅関係の仕事を含むと解するとしても,本件廃止定当時,本件請負業 務以外の原告の自宅て行う友禅関係の仕事て,それ単独て又は本件請負 業務と併せて行うことて,1か月11万円の収入か得られるものか実在 したことを窺わせる証拠はない。ウ 被告は,月11万円への増収という本件指示の内容か達成されなくて も,1原告による一定の増収努力か認められた場合,または,2原告か 本件自動車を処分した場合には,被告は廃止定は行うつもりはなかっ たのてあり,本件指示は原告に不可能を強いるものてはない旨主張する。しかしなから,本件指示における指示内容か「1か月11万円まての 増収の向けて努力すること」てはなく,「1か月11万円まての増収を達 成すること」てあることは本件指示書の文面上らかてある。また,指 示の理由部分を含めて解釈しても,本件指示書において,増収か達成さ れなくても,本件自動車を処分すれは廃止定はしないとされたこと, 換言すれは,指示内容か,1か月11万円まて増収するか又は本件自動 車を処分することてあるということはてきない。従前から,本件福祉事 務所職員は収入の過少を理由に増収又は本件自動車の処分を求めてきた ことからすると,原告も本件福祉事務所職員らか上記2の意図てあるこ とは推察していた可能性か高く,現に,平成18年8月10日の弁の 機会にも,上記職員は,原告に対し,本件自動車を処分すれは直ちに保 護廃止にはならない旨述へている(前記第2,1,(8))か,前同様,生 活保護法施行規則19条の趣旨に照らすと,本件指示書に記載のない本 件自動車処分の不実施を指示違反として本件廃止定をすることはてき ないというへきてある。もっとも,被告の上記主張は,本件指示の内容は飽くまて1か月11 万円まての増収てあるか,処分行政庁は,これか実行てきない場合も, 原告に増収努力か見られるか又は本件自動車を処分したときは,保護廃 止処分をしない予定てあったとの趣旨とも解される。しかし,上記のよ うな裁量権行使に関する処分行政庁の主観的事情は,実現不可能又は著 しく困難な指示の違法性,ひいてはその指示違反を理由としてなされた 保護廃止処分の違法性の有無に何ら影響を及ほすものてはない。2 被告の責任 保護の実施機関たる公務員は,法62条3項に基つき指示違反を理由に保護廃止等の不利益処分をするに当たっては,個別の住民に対する関係て,法2 7条に従った適法な指示に対する違反かない場合には上記不利益処分をして はならない職務上の義務を負うと解すへきところ,前記第3,1認定説示に よれは,処分行政庁の地位にあった被告の職員は,上記職務上の義務に違反 し,違法な本件指示に違反したことを理由として本件廃止定をしたものと いうへきてあるから,その行為は国賠法1条1項の適用上違法てある。また, 前記認定のとおり,本件指示か出された平成18年5月の時点において,1 反あたりの原告の請負単価は,平成8年のころと比較して約半額になってい たから,保護開始定当時の月収か約13万円てあったことは,原告か1か 月11万円まて増収可能てあったことの根拠にならない。原告は,本件福祉 事務所職員に対し,平成16年12月から2か月増収となった理由として単 価の高い仕事か増えたと述へている(前記第3,1,(1),エ,(ク))ほか,単 価の低い仕事か増えている(平成17年6月9日),工賃は下かるはかりて ある(同年9月15日),8年前は今の2倍以上の工賃かある(平成18年6 月15日)(乙5の117頁,118頁,122頁)なと,再三,単価の切り 下けを訴えていたところ,同職員らかこれらの訴えの信憑性を疑わせる資料 を入手していたなとの事情を認めるへき証拠は存在せす,これらの点からす ると,処分行政庁の地位にあった被告職員は,原告か保護開始定当時と同 水準の収入を得ることか著しく困難てあることを認識し得たというへきてあ るから,同職員に少なくとも過失かあることはらかてある。被告は,原告 と同年代の男性かアルハイト等て1か月に11万円の収入を十分に得られる 旨主張するか,そのことと,原告か本件請負業務て同額の収入を得られるか は別問題てあり,仮に,同職員か,上記の理由から1か月11万円まての増 収か可能てあると考えたとしても,過失は否定する余地はない。したかって,被告は,原告に対し,国賠法1条1項に基つく損害賠償義務を 免れない。3 損害
(1) 本件廃止定かなけれは受給てきていた保護費 345万6000円ア 証拠(乙5の29頁,323頁)によれは,本件廃止定直前の保護 費は月額約9万6000円てあったことか認められ,原告は,本件廃止 定以後,本訴提起日てあることか記録上らかな平成21年8月31 日まての36か月にわたり,本件廃止定かなけれは受給することかて きたはすの上記保護費を受給することかてきなかった。したかって,本 件廃止定により,原告に,上記損害か生したと認めることかてきる。
 計算式:96,000×36=3,456,000イ これに対し,被告は,本件廃止定時,原告はC名義の預金口座には Cか受給した障害年金の残高かあったこと等から,少なくとも本件廃止 定時から平成20年1月まての間,原告世帯は,要保護性を欠く状態 てあり,上記損害は認められない旨主張する。しかしなから,ここていう原告の財産的損害は,本件廃止定により 保護費を受給てきなかったことによるうへかりし利益の喪失てあり,原 告の要保護性の有無にかかわらす,上記損害は発生している。もっとも, 処分行政庁か,本件廃止定とは別に,(同廃止定を自庁取消しした上) 要保護性の欠如を理由に被告主張の上記期間内に原告に対する保護廃止 定をしたというなら別論てあるか,上記保護廃止定をしたとの主張 立証はない。いかに法26条所定の保護廃止事由か存在したとしても, 現実に保護廃止定かなされていない以上,有効な保護開始定に基つ く被保護者の受給権を否定することはてきない。処分行政庁の地位にあ った被告職員は,適法な廃止事由に基つかない本件廃止定により,原 告の上記受給権を違法に侵害したというへきてある。したかって,要保護性の欠如を処分理由とする保護廃止定かなされたと認められない以 上,本件廃止定により原告に保護費相当額の損害か生したといえる。 なお,上記預金はC名義てあり,かつその原資はCか受給した障害厚生 年金てあるから,預金債権はCに帰属する。そして,Cは精神疾患のた め就労てきす,自宅閉居状態て障害厚生年金を受給していたものてあり, 年金を遡って受給したことにより多少の預金かあったとしても,他の親 族を扶養する余力かあるものとは到底考えられす,また,処分行政庁に より,本件廃止定に先立ち,Cは原告世帯から世帯分離の措置を受け ているのてあり,このCの預金を原告世帯の生活費に充てるへきことを 前提とする被告の主張は失当てある。したかって,被告の上記主張は採用てきない。
ウ 被告は,法は申請保護の原則及ひ審査請求前置主義を採用しており,原告か,本件廃止定に対し審査請求を行わす,再ひ保護申請をするも, 後にこれを取り下けたのてあるから,本件廃止定により原告に損害か 生したとはいえない旨主張する。しかしなから,審査請求前置主義(法69条)は,行政処分の取消訴 訟を提起する際に,あらかしめ審査請求を経ることを義務つけるものに 過きす,行政処分か違法てあることを理由として国家賠償請求をするに ついては,あらかしめ当該行政処分について取消し又は無効確認の判 を得なけれはならないものてはないことからすれは(最高裁昭和35年 (オ)第248号同36年4月21日第二小法廷判・民集15巻4号 850頁,同平成21年(受)第1338号平成22年6月3日第1小 法廷判・民集64巻4号1010頁参照),原告か,審査請求を行わな かったことにより,本件廃止定に関し国家賠償を請求する権利を失う と解することはてきない。また,申請保護の原則(法7条)は,新たに 保護受給開始定をする際には,原則として被保護者による申請か要件となることを意味するに過きす,従前の保護か違法な処分により廃止さ れた場合に,被保護者に再申請を義務つけ,これを怠った場合に被保護 者か保護費相当額の損害を請求する権利を失うことまてを含むものとは 到底解されない。被告の上記主張は採用の限りてない。
 (2) 慰謝料について
ア 前記第3,1,(1),カ認定事実,証拠(甲9の1ないし3,19,乙 5,原告本人)及ひ弁論の全趣旨によれは,次の事実か認められる。
 (ア) Cは,平成17年8月,過去の障害厚生年金174万4332円を遡及して受給し,以後,月額約5万円の同年金を受給している。 Bは,平成10年11月から障害基礎年金を受給し(当初障害等級1 級,平成15年11月2級に変更),その額は,平成18年9月1日当時,1か月当たり6万6008円てある。
(イ) 生活保護試算シートにより算出される原告世帯(Cを世帯構成員とした場合)の最低生活費は,月額22万4810円てある。
(ウ) 本件廃止定後の平成18年9月20日の時点において,Cの預金口座には,Cか受給した障害年金の残高等約165万円かあったか,同 廃止定後,上記口座の預金を払い戻し,原告世帯の生活費に充ててい た。平成19年12月15日の時点においては,上記預金口座には51 万9268円の預金残高かあったか,Cは,同年12月19日,就職時 に自宅を出るための準備資金として親戚から借り入れた計38万円の金 員を返済するため,上記口座から38万円を引き出した。平成20年2 月の時点においては,上記口座の預金残高は約9000円となり,以後, 上記口座について預金の預入れ及ひ払戻しはされていない。原告及ひBは,自己名義の預金口座を有していたか,本件廃止定後, 原告名義の預金口座の残高か10万円を超えることはなく,B名義の預金口座の残高も,前記障害基礎年金の支給分を除いては,月々の生活費の足しになり得る額てはなかった。
(エ) 原告は,本件廃止定後,食費の節約のために食事を一日三食摂ることかてきす,服シャンフー,洗剤等の日用品も知人・友人から譲り 受ける等して入手し,冠婚葬祭のための金員を準備することもてきない 等,苦しい生活を強いられた。イ 前記認定事実によれは,本件廃止定により侵害された原告の保護受給 権は,保護費相当額の支払を受けることにより回復することかてきるもの の,原告世帯は,同廃止定により,月々の収入か生活に必要な収入を下 回り,Cの預金口座にある預金を払い戻して生活費に充てることを余儀な くされ,さらに,平成20年2月には,上記預金口座の残高もほとんとな くなり,それ以後,原告世帯は,生活に必要な収入額を下回る月々の収入 のみによって健康て文化的な最低限度の生活水準を下回るともいうへき貧 困生活を送ることを余儀なくされたのてあり,原告は,これにより,財産 的損害の回復によってはてん補されない著しい精神的苦痛を受けたといえ る。そして,原告の上記精神的苦痛を慰謝するには30万円をもってする のか相当てある。(3) 弁護士費用 前記認定の損害額本件訴訟の経過等に照らし,前記処分行政庁の違法行為と相当因果関係を有する損害としての弁護士費用は,37万円か相当てある。
 4 結論
以上によれは,原告の本訴請求は,被告に対し,国賠法1条1項に基つき, 412万6000円及ひこれに対する違法行為の後の日てあり,訴状送達の日 の翌日てあることか記録上らかな平成21年9月11日から支払済みまて民 法所定の年5分の割合による遅延損害金の支払を求める限度て理由かあるからその限度てこれを認容し,その余はこれを棄却することとし,主文のとおり判 する。京都地方裁判所第4民事部
裁判長裁判官 佐藤 
裁判官 柳本 つとむ
裁判官 板東 純
判例本文

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